【文章导读】面向国土空间规划的分层级空间管控逻辑思考

现阶段我国国土空间规划框架已完成，并初步形成了以边界底线管控与分区功能引导相结合的管控模式，但目前缺少分层级视角来考量空间管控边界划定的逻辑。本文在识别空间管控边界的内在关系的基础上，通过分层级的国土空间规划管控价值观选择与管控力度区分，思考空间管控边界不同的划定管控逻辑，以期为拟定更精准、能协调、可实施的分层级空间管控策略提供逻辑支撑。

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研究管控边界划定逻辑的意义

1.1 国土空间规划背景下

“三区三线”关系的变化

国土空间规划体系的统一与完善在改变传统规划价值取向的同时，也重塑了空间管控“三区三线”的关系。随着国土空间规划的推进，“三区三线”关系已达成初步共识：三类空间覆盖全域范围且互不重叠交叉；三类空间分别对应三条刚性控制底线，“线”在空间管制中居于核心管控地位。

1.2 识别理想与现实的“三区三线”关系

在探讨“三区三线”空间布局的关系上，大多数研究基于理想化的关系模式，即“三区”与“三线”存在彼此对应的包含关系（图1）。实际上，“三区三线”的关系是相互叠合的错综关系，在划定过程中，同一个地块内很容易出现兼具生态属性与农业属性的情况，生态空间与农业空间交织在一起（图2）。

▲ 图1 | 理想状态下的“三区三线”关系

资料来源：魏旭红，开欣，王颖，等. 基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线”技术方法探讨。

▲ 图2 | 现实状态下的“三区三线”关系

1.3 研究控制边界划定

与管控逻辑的意义

通过识别“三区三线”的空间关系，确认了“三区三线”在空间上存在彼此咬合的客观事实。而国土空间规划的核心是合理保护和有效利用空间资源、高效而科学地布局空间要素。因此，面对复杂的基础环境与咬合的空间关系时，有必要进一步思考空间管控划定的逻辑，厘清空间管控的思维逻辑，为构建相应的空间管控方式提供依据，为明晰管控内容提供思考，为明确管控力度提供手段，从而搞清楚空间管控“管什么、管多少、怎么管”的问题。

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当前管控边界划定与管控逻辑的主要导向

2.1 价值观导向的划定逻辑思维

以价值观选择为出发点，空间管控边界划定的逻辑思维分为“关注侧重”和“关注需求”两种视角。

（1）侧重“发展”还是“保护”的价值观研究。

随着国土空间规划的开展，很多城市综合衡量城市的空间扩展方向，明确约束性资源的保护范围，预留弹性空间增长方向的前提下推进城市发展。以《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》为例，在明确重要生态价值用地与保护区的基础上，进一步整合生态保护红线与永久基本农田保护线，结合城乡发展需求与现状，整合建设用地空间配置需求，划定城镇开发边界。

（2）强调与多元需求相结合的价值观研究。

城镇开发边界的划定不存在“公式化”的划定思路和方法，应考虑需求导向下的划定逻辑，思考发展阶段、速度、规模与机制等因素的千差万别而导致的多样化的开发边界。

2.2 管控力度导向的划定逻辑思维

以管控力度的刚性为区分，空间管控边界划定的逻辑思维分为“刚弹共济”和“时空变化”两种视角。

（1）“刚弹共济”的管控差异化研究。“三区三线”存在“刚弹共济”差异化的分类管控体系与要求，应健全以“三区”管控为一级、以“三区三线”分类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。城镇开发边界带来了内外的土地发展权及管控力度的差异化，而不单单是空间上的城市与乡村的区分或政策上的可建设区和禁止建设区的划分。

（2）“时空变化”的管控差异化研究。“三条红线”是需严格管控的边界区域，是一定时期内的安全底线、约束界线，但同时又存在时间维度的弹性概念，随着时间变化存在管控差异化，且不同的管控边界具有不同的管控方式与力度。

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分层级国土空间规划存在差异性

3.1 目标导向上的差异

结合我国“五级三类”的国土空间规划体系，同层级的目标与导向有所差异：全国国土空间规划侧重战略性；省级国土空间规划侧重协调性；市县和乡镇国土空间规划是细化落实，侧重实施性。由此可见，不同层级的国土空间规划有不同的规划目标与需求导向。

3.2 划定逻辑上的差异

当前研究关注到了不同层级国土空间规划的目标与需求导向存在差异，但这些研究多聚焦于划定精度与管控传导细节层面，较少关注划定逻辑相关的价值观选择与管控力度区分层面，会导致价值取向不明和力度边界模糊。因此，审视与思考分层级视角下空间管控的划定逻辑将更有意义。

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分层级空间的价值取向及管控力度

4.1 分层级视角下价值观选择的差异化

国土空间规划的空间管控边界划定的宗旨是为了有效地约束与管理空间内的资源，合理处理好“保护”与“发展”之间的关系，这是所有价值观的共性点。而价值观的选择、顺序则会因其层级变化而有所差异。

（1）价值观比重的改变

对空间管控要求的传导而言，上位层面的价值观需要下位层面进行落实，而下位层面的价值观是在坚守上位规划理念的基础上兼并自身的特色需求而形成的，因此不同层级的价值观是存在差异的，其价值观比重会发生调整。在以保护为主导的上位规划中，下位层面依然可以根据地方的不同需求，合理调节发展与保护价值观的比重（图3）。

▲ 图3 | 价值观比重的逻辑

以《上海市城市总体规划（2017—2035年）》为例，崇明区时刻严守“生态岛”发展底线，致力于打造国家生态文明发展的先行区。崇明岛内拥有包含崇明东滩鸟类国家级自然保护区、长江口中华鲟自然保护区在内的重要生态空间（图4），因此崇明岛通过资源底线保护与生态优先发展的价值观来全面落实生态文明建设的纲领，“生态保护”是崇明岛优先考虑的价值定位、而“开发建设”更侧重于生态环境的打造。

▲ 图4 | 上海市域生态空间规划图

资料来源：《上海市城市总体规划(2017-2035年)》与作者补充。

而崇明区的新河镇在遵守上位规划生态保护原则的同时，进一步结合现有的自然生态条件，努力推进基于生态特色的开发与建设，提升了生态资源的多重复合价值。在崇明生态走廊中打造崇明城桥地区城市副中心、新河镇、富盛产业社区等特色发展区域（图5），并预留了重要的战略开发预留区（图6），在延续了原有生态优先保护的基础上进一步精细化管控，增加了适度开发利用的价值选择，在实施层面上进行了“生态保护”与“开发利用”的价值观比重的调整。

▲ 图5 | 上海市域生态网络规划图

资料来源：《上海市城市总体规划(2017-2035年)》与作者补充。

▲ 图6 | 崇明区战略指引图

资料来源：《上海市城市总体规划(2017-2035年)》与作者补充。

（2）价值观叠加的改变

从战略层面到协调层面再至实施层面，特色化的价值观需求更加明显：价值观的选择还应结合地方发展需求、凸显地方资源特征、重视人文特色，应在遵循原有理念的基础上叠加特色化的要素，进行因地制宜的改变，以实现更加切实可行的协调发展与保护及在传统的空间规划边界中增加其他层面专项的空间边界管控（图7）。如通常意义上的空间管控主要包括“三区三线”，而新一轮的上海总体规划将资源转化成特色化管控，增加了“文化保护控制线”（图8），形成了基于上海地方性资源特色的“四线”空间管控体系。

▲ 图7 | 价值观叠加的逻辑

▲ 图8 | 上海“文化保护控制线”空间管控边界局部图

资料来源：《上海市城市总体规划(2017-2035年)》。

4.2 分层级视角下管控力度的差异化

分层级视角下，国土空间规划的空间管控力度也存在两种不同的差异化表现：

（1）不同层级管控力度的差异化

管控力度的“刚性”与“弹性”在不同层级应该是非均质化的，战略—协调—实施层面所体现的管控力度是有差异的。在管控边界的划定中要思考不同层级管控力度的取舍问题，既要对接战略指引、结合上位控制要求、落实本级空间管控；又要根据实际需求向下细化布局下级管制边界，使其合理地落实空间的管控要求（图9）。不同层级管控力度存在差异化，这要求我们在确定管控力度时不应片面的“一刀切”，要区分上位、本层级、下位的管控要求，考虑空间管控的刚性与灵活度。例如，沈阳市中心区的生态保护红线管控力度的调整，考虑到中心区部分河道沿岸的耕地、林地、少量村庄用地存在有待提升保护及发展的潜力，将一般性生态绿地与绿色廊道划进生态保护红线内部进行刚性控制的同时，使建设控制具有灵活性，为未来城市发展留有余地。

▲ 图9 | 不同层级管控力度差异

（2）相同层级管控力度的差异化

不同类型的空间管控边界在相同的层级上，其管控力度是有差异的。如生态保护红线与基本农田保护线重在传导上位的刚性管控，而城镇开发边界因更需要考虑地方因素而增加了可变性与适度的弹性。而同一类型的空间管控边界在相同的层级上，结合精细化管控划分，其内部空间的管控力度也存在一定差异。在生态空间内存在以生态保护红线为基础的一级刚性管控及其他一级弹性管控，而一级刚性管控内部也存在弹性空间（图10）。以广州市空间管控为例，强调管控的差异化，对生态空间、农业空间、城镇空间实行分级分类管控。

▲ 图10 | 相同层级管控力度差异

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结语

在“分层级”这个变量因素的“干扰”下，从战略层面到实施层面，管控价值观选择与管控力度逐步体现了面向实施的特色化、精准化、差异化的特点。地方层面的空间管制边界应在强调空间资源约束与保护的基础上，进一步思考资源的多元性及因地制宜的逻辑关系，未来才能拟定更精准、能协调、可实施的空间管控策略，来满足空间管控边界科学管控的要求。

本文撰稿：王威汐  曹春

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原文介绍

《面向国土空间规划的分层级空间管控逻辑思考》一文刊载于《城市规划》2023年第4期，第25页-30页，第44页。

【doi】10.11819/cpr20230404a

王威汐，同济大学地下空间研究中心博士研究生，frankweixiwang @163.com。

曹  春，上海同济城市规划设计研究院有限公司规划七所所长、教授级高级工程师。【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKibYlV5Vjs7ioT0BO4yQ4m_mOgeS2ml3UBHxWG0nu5Qa9HsurCRKPLg_nfgXzoN_PEz4urd3UfMw&uniplatform=NZKPT

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