【文章导读】跨区域立法在国土空间规划中的应用

2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出“坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治”，体现了国家对生态系统保护整体性和系统性要求。党的二十大会议报告中指出“深入实施区域协调发展战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。在此背景下，打破行政区划的局限并进行合理的制度安排，对跨区域的空间协调发展具有重大的现实意义。跨区域立法是一个国家之内，不同行政隶属关系的行政区域的立法活动。通过跨区域立法解决区域之间的重大事项，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要形式。特别是《中华人民共和国地方组织法》（2022修正）以及《中华人民共和国立法法》（2023修正），都明确提出区域协同立法的要求，从而使跨区域立法的应用前景越发广阔。

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跨区域立法的发展历程

发达国家的跨区域立法起源较早，形成了较为完善的制度框架。美国通过签订州际协定的形式来加强立法协作，日本推行跨区域政府联合制度，德国的《联邦改善区域经济结构共同任务法》、英国的《工业分布法》《新镇法》等法律规范，都促进了跨区域事务的依法治理。发达国家跨区域立法的实践为我国提供了一定的经验借鉴。从上世纪80年代开始，我国逐步开始了跨区域立法的探索。总体而言，我国跨区域立法的发展历程可以划分为萌芽阶段、探索阶段、规范阶段3个时期（图1）。

▲ 图1 | 我国跨区域立法的发展历程

萌芽阶段。随着改革开放的推进和市场经济的发展，我国跨区域合作的立法也开始萌芽。此阶段主要通过上位法律的方式，对跨区域事项进行规范。例如1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》及2002年修订的《中华人民共和国水法》对不同行政区产生相应纠纷时的协商程序作出了相应规定。

探索阶段。2006年辽宁、黑龙江、吉林3省共同实施的《东北三省政府立法协作框架协议》率先为全国提供了省级跨区域立法协作的经验借鉴。2011年国务院制定了《太湖流域管理条例》，实行区域化流域治理制度。此后，国家及地方层面都进行了区域间协作立法的探索，立法范围扩大到生态保护、空间治理等多个领域。

规范阶段。2015年《立法法》修订后，赋予了设区的市立法权。地方立法的自主性大幅提升，特别是在城市建设、空间治理等领域。此后，2022年修订的《中华人民共和国地方组织法》以及2023年再修订的《立法法》中都明确提出了区域协同立法、建立协同立法工作机制等要求，跨区域立法逐步进入了规范化阶段。

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国土空间规划中跨区域立法的重点领域

在国土空间规划的制定和实施中，跨区域立法在“自然资源保护及开发利用、跨区域开发建设、跨区域空间治理”3个重点领域有重要的应用空间。

2.1 自然资源保护及开发利用

（1）生态环境保护

生态系统的连续性、流动性等特征，使得跨区域立法在实现区域之间生态环境的整体保护方面有着重要意义。以《中华人民共和国环境保护法》为核心的国家层面的法律体系，虽然对生态环境保护进行了规范，但涉及跨区域的内容多为概念性描述。祁连山国家公园地跨甘肃和青海两省区，为有效解决祁连山国家公园整体生态环境保护和修复的重大事项，两省共同推进《祁连山国家公园条例》的立法工作，从草案内容来看，跨区域立法的相应程序尚不明晰，监管依据和标准暂未统一。因此，跨区域立法虽然有地方协同导向，但约束力不足，处于“弱协同”的初级阶段。

（2）水资源保护及开发利用

尽管我国出台了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等相关法规以保护、利用水资源，但涉及的跨区域内容分散，且多为事后纠纷处理等方面，在实际应用中缺乏系统性和可操作性。2021年湖北省出台了《鄂北地区水资源配置工程与供水管理办法》，作为第一部跨区域水资源配置工程领域的法规，为科学、公平地配置区域间的水资源提供了依据。然而，总体而言，地方层面的水资源跨区域立法的调度标准、管理机制、协商程序等重要内容仍不够明晰。

（3）矿产资源开发利用

矿产资源的分布遵循自然规律，往往跨越行政边界，其开发利用存在跨区域协调的诉求。目前我国出台的《矿产资源法》等法律法规主要以行政区域为管理单元，仅在勘查范围内存在争议的协商主体、审批程序等方面涉及跨区域内容，缺乏化解区域之间争议的法律依据。湖南郴州、广东韶关、江西赣州3地所在的南岭有色金属矿产区、黄河中游的“乌金三角”及中下游的煤炭产区，均存在资源开发利用与生态连续维护的跨区域协调问题。因此，仅仅依靠市场调节或行政指令等管控方式，难以实现矿产资源的高效利用及区域生态环境整体保护的目标。通过跨区域立法突破行政边界的局限，可以为跨区域的矿产资源开发利用与区域环境治理提供有力手段。

2.2 跨区域开发建设

（1）基础设施建设

交通、市政等重大基础设施有时也会呈现出跨区域的特征，其建设和运营过程会对不同区域的权益和义务分配产生不同的影响。现阶段重大基础设施建设的立法，仍以行政区域为基本单元，缺乏跨区域的立法协作。京津冀、长三角、成渝经济圈等规划纲要中都强调跨区域协作，但相关实践尚不多见，区域之间权益和义务不对等的现象时有发生。因此，在重大基础设施的建设和运营过程中，如何协调区域间利益的分配？如何建立补偿机制实现区域间权益和义务的平衡？这些都可以通过跨区域立法进行合理规制。

（2）跨区域合作开发

区域之间的合作开发呈现多层次、多方面、立体化的特征，边界地区尤为明显。跨区域立法能够明确边界地区合作范围，促进利益合理分配，助推区域间高效有序地开发协作。深圳、香港区域的口岸及周边地区长期被视为“边陲地带”，2022年7月香港立法会通过了“共建深港口岸经济带”议案，推动深港乃至粤港澳大湾区深度融合。通过跨区域立法的方式，为口岸经济带规划及深港合作提供约束引导，促使区域间的良性发展。

2.3 跨区域空间治理

（1）都市圈治理

在长期的区域竞争与合作过程中，我国形成了京津冀、长三角、珠三角等多个都市圈，以及为数众多的次级都市圈，不少都市圈都对跨区域立法进行了尝试。京津冀三省市共同制定了《京津冀人大立法项目协同办法》等制度文件，提出应集中在交通一体化、生态环保、产业升级转移3个领域重点立法，《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》是三地同步起草、修改并通过的首个跨区域立法成果。跨区域立法能够充分发挥都市圈内各主体的积极作用，推动区域一体化的高质量发展。

（2）流域圈治理

流域是生态环境保护的重要空间单元，然而上下游不同的行政区域之间，承担的保护义务与获得的发展权利并非对等，因而需要跨区域协调以实现可持续发展。酉水河流域主要包括湖北恩施和湖南湘西两个民族自治州，受不同的行政区域管理办法和保护措施的影响，流域污染问题突出。为此，两地州人大常委会于2015年首次召开联席会议，讨论完善了《酉水河保护条例》（草案），随后于2017年分别颁布了各自的保护条例。跨区域立法为酉水河流域的协同治理和开发利用提供了法律遵循，成为流域圈治理的坚实保障。

（3）文化圈治理

在社会发展的历史进程中，逐渐集聚了一些具有相似方言、民俗、民间艺术、信仰文化等特征的地域，形成了跨越行政区域的各种类型文化圈。2017年，国家文化部批准设立客家文化（闽西）生态保护实验区，通过跨区域立法，建立重点项目，加强对客家文化重要遗产的联合保护和维护抢修。2022年，汕头、潮州、揭阳为保护和传承潮剧，三市分别实施潮剧保护传承条例，开创了全国文化领域地方协同立法的先河。诸如此类的区域历史文化遗产，有必要通过跨区域立法的手段，对一些重大事项进行规范。

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国土空间规划中跨区域立法的程序规范

跨区域立法的程序应包含论证必要性、模式选择、规范流程、过程监督、效果评估5个环节（图2）。需要明确的是，跨区域立法并非单纯的制定和公布法规，立法实施监督、立法效果评估也是立法程序的重要组成部分。

▲ 图2 | 跨区域立法的完整程序

3.1 论证必要性

跨区域立法涉及面广，程序复杂，因而必须进行充分的论证，才能启动立法流程。首先，立法事项的跨区域特征明显，应为国家层面法律缺少针对性，且地方性法规受行政范围限制而难以解决的跨区域事项，必须通过区域间的协作予以解决。其次，跨区域立法事项确实属于“各行政区域无法通过其他途径独立解决”的重大关切。总之，在区域共治的社会背景下，既要充分发挥跨区域立法的重要作用，也要避免该手段的滥用。

3.2 选择立法模式

在跨区域立法的理论和实践探索中，产生了上级立法、联合立法、磋商立法3种主要立法模式。国土空间规划领域的跨区域立法，应当根据涉及事项的范围、性质和复杂程度，选择适合的立法模式。

“上级立法”是指上级立法部门针对辖域内的某一区域进行立法的情形。“联合立法”是指各地方立法主体通过协商立法内容、采取立法行动，共同制定区域内统一的法律规范。较具代表性的如王春业提出的共同制定“区域规章”、引入示范法并设立区域行政立法委员会，在特定区域内行使共同立法权的方案。“磋商立法”则由区域内有立法权的主体进行磋商协调，就重要事项达成一定共识，随后各自进入立法程序，分别制定相应的地方性法规，较具代表性的如叶必丰提出的行政契约制度和磋商沟通机制的方案。

3.3 规范立法流程

跨区域立法主要包括起草、审议表决、公布文本、备案、解释等关键环节，不同立法模式在立法流程上有一定差别。

试以联合立法模式予以说明，其立法流程包括：（1）协商内容，地方共同起草。区域之间根据自然资源保护及利用、区域开发建设、空间治理等议题的立法需求，共同确定立法的重点项目，就跨区域立法的重要内容广泛协商，形成立法草案。（2）联合审议表决。涉域地方人大及其常委会对法规文本进行联合审议，并进行表决。（3）联合公布文本。跨区域相关法规通过后，由涉域地方人大共同公布。（4）向上一级备案。省级人大的共同立法应共同报送全国人大常委会和国务院备案；设区的市和自治州人大的共同立法，有共同批准机关的可以共同报批，没有共同批准机关的则应分别向上一级报批。（5）联合开展解释。区域联合对法律文本中重点条款、模糊性表述等内容统一解释，避免不同主体基于自身判断进行解释，从而造成法律适用上的冲突。

磋商立法模式在前期阶段与联合立法的流程基本一致，只是分别审议表决，随后各自公布法规，再分别向上一级备案并各自开展解释。上级立法模式首先应当明确统一立法起草的上级部门，再由上级审议表决、统一公布文本及解释等。

3.4 完善立法监督

跨区域立法的监督行为贯穿立法起草、审议及施行等全过程，在本区域监督体系运行良好的前提下，区域间可以进行交叉监督。同时，应将社会监督纳入监督范围，如向相关领域学者及专家征求专业意见，鼓励公众、企业及相关组织积极参与监督过程等，以增强跨区域立法实效。跨区域立法监督应包含3方面内容：跨区域监督主体的监督渠道与具体时限、明确监督方式与具体步骤及监督结果公布或上报方式。

3.5 评估立法效果

跨区域立法的效果评估应是立法程序中不可或缺的环节，可以通过委托或者公开招标的方式进行，引入科研机构、高等院校或联合成立的工作组等作为评估主体，避免单一主体带来的利益偏向，保障评估的中立性。跨评估内容应包括整个动态立法过程的完整度评估，跨区域立法间以及与上位法、地方性法规等政策的协调性评估，参与主体、方式、程度等参与度评估及立法实施效果的实效性评估等内容。

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总结

跨区域立法作为协同性立法，在国土空间规划实践中具有可行性和必要性。随着区域共治共享理念逐渐深入人心，跨区域立法有望成为促进区域发展、化解区域纠纷的有效手段。当然，在重视跨区域发展的积极作用的同时，也应当审慎推进国土空间规划领域的跨区域立法。

本文撰稿：马元 文超祥 朱查松

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原文介绍

《跨区域立法在国土空间规划中的应用》一文刊载于《城市规划》2023年第7期，第12-18页。

【doi】10.11819/cpr20230703a

马   元， 厦门大学公共事务学院博士研究生，[e-mail]。

文超祥，厦门大学建筑与土木工程学院教授、博士生导师，中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究专业委员会副主任委员，小城镇规划分会委员，本文通信作者。

朱查松，厦门大学建筑与土木工程学院副教授。

【基金项目】国家自然科学基金面上项目“跨系统影响下海岸带空间规划的陆海统筹研究——基于海湾生态系统单元的视角”(52078445)；福建省哲学社会科学规划办公室一般项目“公共政策视角下国土空间总体规划实施机制研究”(FJ2022B073)。

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封面图片源自中国政府网（无人机照片）

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