【Open Access】国土空间规划体系中“三区三线”的基本考虑
孙雪东 (1972-)，男，自然资源部信息中心主任、党委书记。
精彩导读
ABSTRACT：The “Three Zones and Three Lines” is an important part in the compilation and implementation of territorial planning at each level. This paper comprehensively reviews the practical explorations on the demarcation of planned zones and control lines under the previous background of multi-plan co-existence, as well as on the demarcation of “Three Zones and Three Lines” in both the “multi-plan integration” pilot programs at the city/county level and the spatial planning pilot programs at the province level. The paper then reconsiders the connotation, demarcation significance, and the change of thought of the “Three Zones and Three Lines” in the territorial planning system. Based on the demarcation practice across the country, the paper systematically summarizes the internal logic and demarcation methods of “Three Zones” and “Three Lines”, discusses the relationship between them, and proposes prospects and suggestions for the implementation and management of “Three Zones and Three Lines”.
KEYWORDS：Three Zones and Three Lines; strategic structure; planned zone; category of land use
国土空间规划体系改革以来，“三区三线”作为优化国土空间布局和实施国土空间用途管制的重要手段，是各级国土空间规划编制与监督实施的重要内容。当前，全国“三区三线”统一划定工作基本完成，将纳入各级国土空间规划成果中，作为规划的重要管控线并严格执行。为切实把“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，本文全面回顾国土空间规划体系改革前“多规”关于分区与控制线的实践探索，系统总结国土空间规划体系下“三区三线”的内涵界定、内在逻辑、划定方法，以期让全社会更加准确认识和把握“三区三线”的定位和作用。
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“三区三线”前期实践探索
1.1 原“多规”并行下的分区与控制线在国土空间规划体系改革前，相关空间性规划主要有土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划和环境保护规划等类型。由于规划目标、核心内容和技术方法不同，“多规”的分区和控制线存在差异。土地利用规划以规划用途和建设用地管控为基础建立管控分区，划定永久基本农田保护红线，城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界；主体功能区规划以行政区为单元，划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，按照主体功能实施分类管控；城乡规划从建设适宜性的角度出发，划定“三区四线”，形成适建区、限建区、禁建区和紫线、黄线、蓝线、绿线；环境保护规划以生态功能区划为代表，通过划分生态调节区、产品提供区和人居保障区对空间实施分类分级管控。各类分区和控制线在支撑城镇化快速发展、保护重要国土空间等方面发挥了积极作用(表1)，但从空间统一治理的角度看也存在一些问题：
▲ 表1 | “多规”的分区与控制线对比
Tab.1 Comparison on planned zones and control lines in multiple planning systems
第一，单独划定，联动性不足。一方面，在分区与控制线划定过程中，由于对二者的逻辑联系和对应关系考虑不足，出现分区与控制线交叉重叠现象；另一方面，不同规划中分区和控制线划定顺序存在差异，缺乏在同一空间上的统筹协调，导致多种分区交叉重叠[1]。
第二，分级划定，传导性不强。分区和控制线在各层级规划中分别划定，上下级规划之间缺少明确的传导与落实机制，没有建立自上而下的数量指标、空间边界管控体系，且划定后向用途进行精准传导的机制不够健全。
第三，目标多元，系统性不够。不同规划侧重点不同，缺少对全域全要素的系统考虑。例如土地利用规划侧重耕地保护和建设用地管控，缺乏对生态环境保护与开发限制的考虑；城乡规划侧重城市建设发展布局，忽略了生态空间与农业空间要素的系统性与综合性。
第四，划管分离，实施性不强。各类分区从不同角度提出了各自的管控要求，但管理手段、实施机制未能与之相匹配。如主体功能区与现有指标、空间管控边界不衔接，空间传导和管控机制不健全，很多配套制度难以有效实施，成为影响主体功能区战略落地的主要原因。
1.2 “多规合一”试点中的“三区三线”1.2.1 市县“多规合一”试点
2014年8月，国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求在28个市县“探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。从试点看，四部委就“多规合一”的意义和主要任务已形成共识，但实际工作中仍存在分歧：首先，以何种规划来统领其他规划类型是试点工作中最大的分歧。国家发展改革委和原环境保护部要求编制“市县发展总体规划”来统领其他规划；住房城乡建设部要求编制“县(市)城乡总体规划”来统领其他规划；原国土资源部要求编制“国土空间综合规划”来统领其他规划，认识尚未统一。其次，如何用分区表达国土空间类型尚未形成统一认识。试点分别从不同角度提出了分区方案，如从功能集聚角度划分了农村空间(农业空间)、生态空间和建设空间(城镇空间)；从建设管制角度划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区；从主导用途角度划分了基本农田保护区、林业用地区、城镇建设用地区、村庄建设用地区、独立工矿用地区等。
1.2.2 省级空间规划试点
2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅在市县“多规合一”试点基础上印发了《省级空间规划试点方案》，首次将“三区三线”作为一个整体，明确“三区三线”是编制空间规划、实现“多规合一”的核心内容，要求9个试点省份划定“三线”，并以“三区三线”为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图。
各试点省份在“三区三线”划定规模和方法上进行了各有特色的探索，如河南省按照城镇规划用地规模外加30%作为控制，划定城镇开发边界，按城镇规划用地规模外加40%弹性的方法，确定城镇空间规模；浙江省开展了基于主体功能定位的三类空间比例研究和“三区三线”划定规程、差异化管控措施研究。总体来看，通过省级空间规划试点，进一步在更高层级、更大范围统一了认识，更加坚定了把“三区三线”作为“多规合一”实现路径的理念，并在随后被多次强调，一直沿用至今。但对于科学测算城镇、农业、生态三类空间比例和开发强度指标，并从省级层面直接分解到市县操作难度较大，传导和落实较难，且没有认识到三类空间在不同空间层级上的差异性。
1.3 城市开发边界划定试点为贯彻2013年中央城镇化工作会议“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”的精神要求，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变，2014年7月，原国土资源部和住房城乡建设部在14个城市开展了城市开发边界划定试点工作，探索城市开发边界划定的相关规则和方法。
按照试点要求，各地因地制宜，积极探索，在名称上出现了城市开发边界、城镇开发边界、城乡开发边界等叫法；在边界内容和体系上提出了三线型、双线型、单线型等类型；在与永久基本农田、生态保护红线的关系上探索了两线合一、两线并立、三线并立等模式[1]。试点城市对城镇开发边界的内涵和划定方法建立了一定认识，但仍有一些具体问题有待解决，如城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田能否交叉重叠，弹性空间比例多大，边界内分区与用途的关系如何管理调整等。
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国土空间规划体系中“三区三线”再认识
国土空间规划不是对改革前“多规”的简单拼合，而是面向生态文明和国家治理体系现代化的重新建构，突出规划的发展理念由扩张型向内涵式转变，强调底线思维、绿色发展的价值取向，是构建国土空间开发保护格局的顶层设计，而统筹划定“三区三线”则是优化国土空间布局和实施统一国土空间用途管制的重要抓手，是发挥国土空间规划基础性作用的关键任务[2]。因此，需要在国土空间规划体系重构背景下，重新认识“三区三线”。2.1 “三区三线”的内涵界定“三区三线”即农业空间、生态空间、城镇空间和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。城镇空间是以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间，农业空间是以农业生产、农村生活为主体的功能空间，生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主的功能空间。
永久基本农田是指为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，原则上应为现状耕地。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，包括林地、草地、湿地、水域等，也可包含需要逐步有序退出的城镇村、矿业用地、养殖用海等。城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，包括城市、建制镇和各类开发区等。
2.2 “三区三线”的划定意义“三区三线”事关国家安全。改革开放以来，我国经济社会发展取得了历史性的成就，但国土开发利用与资源环境承载能力不匹配问题日益突出。“三区三线”是统筹发展和安全，落实国家总体安全观的重要手段，需要通过“三区三线”划定，守住粮食安全、生态安全、水资源安全等底线。
“三区三线”事关高质量发展。我国国土开发空间总体水平不高，竞争力不足，区域分化态势明显。国土空间是经济社会发展的物质基础，构建新发展格局，实现高质量发展和高品质生活，需要通过“三区三线”划定优化国土空间格局，引导重大基础设施、重大生产力和公共资源合理布局。
“三区三线”事关国家治理能力现代化。长期以来，我国各级各类空间规划在各自的底图上，按各自需求编制规划，造成“多规”冲突。国土空间的唯一性决定了空间底图的唯一性，需要通过“三区三线”划定确定国土空间开发保护格局的统一底图，以此协调解决各类空间冲突矛盾，实现以国土空间规划的一张底图作为共同基础和刚性约束，从机制上解决空间冲突，实现“多规合一”。
2.3 “三区三线”的四个转变从“分散”到“统筹”。将分散在各个部门、各类规划的分区和控制线统筹到“多规合一”的国土空间规划中，统筹划定“三区三线”并不是齐头并进同时划定，而是要按照一定的优先次序分别划定。耕地和永久基本农田居于首先位置，优先划定；再从维护生态安全的角度出发，实事求是划定生态保护红线；最后结合地方发展实际和节约集约用地要求，统筹划定城镇开发边界。
从“分级”到“一体”。“三区三线”划定在全国层面统一部署开展，结合各级国土空间规划编制，自上而下确定任务，自下而上在统一底图上联动划定。统筹划定的“三区三线”成果再纳入各级国土空间规划，既巩固了规划的核心内容，又强化了不同层级“三区三线”体系的传导[3]。
从“要素”到“系统”。国土空间规划是全域全要素的规划，“系统性”“综合性”是“三区三线”划定的灵魂。从要素角度看，要综合考虑山、水、林、田、湖、草等天然存在的保护性资源，以及城、镇、村、路等后天人工形成的发展性要素。从空间层面看，宏观层面统筹陆地、水域等，涵盖城镇、农业与生态空间，微观层面对建设区与非建设区、城与乡等全面覆盖。从活动角度看，既要涵盖开发、保护、利用、修复等活动，也要兼顾历史景观、文化遗产等非空间要素[2]。
从“蓝图”到“治理”。坚持划管结合，“三线”是底线性管控边界，是国家意志的体现，事关国家粮食安全和中华民族永续发展，由国家主导划定。“三线”是国土空间规划全生命周期管理的重要空间治理工具和手段，具有强管控规则和管理要求。3
“三区”的内在逻辑与划分方法
“三区”是一种国土空间基本分区方法，是从人类生存发展角度，对现实中存在的各种各样空间开发保护活动做出的高度概括，是一种认识事物的方式，通常在不同层面表达方式有所不同。以功能视角划分国土空间，是遵循空间发展规律的内在需要，也是解决空间主要矛盾、强化空间管制的有效手段。划分“三区”，对于推进我国生态文明建设，形成支撑高质量发展的国土空间开发保护新格局，具有重要理论和现实意义。
与“五级三类”国土空间规划体系相对应，国家和省级规划属于宏观层面，市级和县级规划属于中观层面，市县级中心城区、乡镇国土空间规划、详细规划等属于微观层面。“三区”在不同层面的功能和作用有所区别，规划层级越高尺度越大含义越复合，规划层级越低、尺度越精细含义越单一。
“三区”既相互独立，又相互关联，具有融合共生、约束对立的特点。“三区”在宏观、中观、微观层面一般用“格局、分区、用途”等方式来表达。其中：“格局”突出结构性、系统性，抽象出直观的空间形态；“分区”是以不同功能构成的空间要素为基础，划分相互作用、相互独立的空间范围；“用途”是按照土地的覆盖特征、使用方式、经营特点等相关因素，确定具体地块用地性质的空间边界。
3.2 宏观层面：战略格局“三区”在宏观层面表达为“宏观格局”，即城镇化、农业、生态安全三大战略格局，分别对应城镇空间、农业空间、生态空间相对集中和重要的区域，更多体现对大尺度下中长期空间发展的战略引领。如站在全球和国家视角，长三角地区是国家城镇化战略格局的重要空间，以城市化功能为主，但不代表长三角地区仅有城镇空间，还包含大量农业空间和生态空间。
国家、省级国土空间规划编制过程中，通过开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，识别保障粮食安全、生态安全，以及支撑新型城镇化的重要区域，采取空间化的抽象表达方式，作为宏观规划的“三区”，体现为农业战略格局、生态安全战略格局和城镇化战略格局。如在国家层面，构建了以“七区二十三带”为基础的农业格局，以“三区四带”为重点的生态格局，以“两横三纵”为主骨架、多中心网络化开放式集约型的城镇格局[3]。
3.3 中观层面：主体功能区+规划分区“三区”在中观层面表达为“主体功能区+规划分区”。在国家、省级空间战略格局指导下，按照充分发挥各地区比较优势、推动整体效益更优的思路，以市县为单元确定主体功能区方案，将原“4+1”方案(即优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区4类主体功能区和1个名录)调整为“3+N”方案(即农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区3类基本功能类型和能源资源富集区、边境地区、历史文化资源富集区等N个叠加功能类型)，确定县级行政区主体功能定位，并通过划定“三区三线”，实施相关配套政策，推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地。为更好地将主体功能区战略融入国土空间规划体系，可以乡镇为单元细化主体功能区，制定精细化配套政策(图1)。▲ 图1 | 主体功能区细化和完善框图
Fig.1 Refined and improved framework for the main functional zone市县级国土空间总体规划编制过程中，落实国家、省级空间战略格局，结合自身资源禀赋和发展方向，形成本级规划的生态、农业、城镇总体格局，作为中观层面的“三区”，并按照《市级国土空间总体规划编制指南》细化规划分区。其中：一级规划分区包括生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区等；根据空间安排深化细化的需要，可继续细化到二级规划分区。按此思路，规划分区与“三区”建立了对应关系，如生态空间对应生态保护区、生态控制区，农业空间对应农田保护区、乡村发展区、海洋发展区中的渔业用海区，城镇空间对应城镇发展区、海洋发展区中的海洋预留区。
3.4 微观层面：用途地类“三区”在微观层面表达为“用途地类”，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》将各地块图斑和海域的具体规划用途分为24个一级类、106个二级类、39个三级类，实现每一寸土地都规划得清清楚楚，并作为实施规划许可等用途管制的依据。
乡镇国土空间规划和详细规划编制过程中，依据市、县级国土空间总体规划明确的规划分区，结合现状地块图斑边界和海洋调查数据，确定各地块和海域的规划用途，在这个尺度上实现规划用途的唯一性，通过规划用途建立了与“三区”的对应关系。如耕地、园地等规划用途对应农业空间，湿地、林地等规划用途对应生态空间，居住用地、商业服务业用地等规划用途对应城镇空间(图2)。▲ 图2 | 国土空间规划体系中“三区三线”关系
Fig.2 Relationship between “Three Zones” and “Three Lines” in the territorial planning system4
“三线”的内在逻辑与划定方法
4.1 “三线”与“三区”的关系“三区”可以做广义、狭义两种理解。狭义上“三区”等同于“三线”围合区域，广义上所有国土空间都可以识别为“三区”，大于“三线”围合区域。目前“三线”围合区域仅占全国国土面积的46%左右。从广义角度，“三线”与“三区”的关系如下：
(1)“三线”围合区域是“三区”中最重要、最精华的区域。“三线”划定与“三区”划分均基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，识别的技术方法相同。“三线”划定以“三区”为基础，并根据重要程度确定是否划入“三线”，由国家实施区域管控。
(2)“三线”比“三区”更精准。“三区”在宏观、中观层面体现的是主导功能，是为了更好认识事物的战略考虑，其中一般含有各类规划用途，需要在微观层面细化为规划地类，才能实施用途管制。“三线”划定中，自上而下确定任务，自下而上在同一底图和高精度数据上联动划定，不存在宏观、中观、微观的差别，可以直接用于用途管制，但由于兼顾了现实国土空间利用中的各种矛盾冲突，局部的系统性、完整性可能不足，部分区域空间分布呈碎片化。
4.2 严守耕地和永久基本农田保护红线耕地和永久基本农田是国家安全的生命线，第三次国土调查显示，耕地面积较“二调”流失较为严重，东部、南部地区水土光热条件较好的耕地减少速度不断加快，“非农化”“非粮化”问题突出。未来十五年，大量人口将继续向中心城市集聚，耕地保护与建设空间的矛盾将更加尖锐。为此，必须旗帜鲜明地落实粮食安全底线，坚持现状耕地应划尽划、应保尽保，优先划定耕地和永久基本农田。具体方法如下：
(1)耕地保护目标带图斑下达。改变过去耕地保有量只有数量没有空间的不足，将全国耕地保护目标按照“数、线、图”一致要求，带位置分解下达给各个省(区、市)，实施年度“进出平衡”管理，对耕地保护采取更严格的措施，以解决无秩序的农业种植结构调整占用耕地问题。
(2)目标倒逼划定规则。国家已确定的2020年耕地保有量和永久基本农田保护面积目标延续到2035年规划期末。在“三区三线”划定试点阶段，试点省份提出了15种不计入耕地保护目标的情形，若全国按此划定，则会突破18亿亩耕地红线。因此，耕地和永久基本农田划定是以2020年国土变更调查为基础，以完成国家确定的保护任务为前提，确定耕地保护目标可扣除的6种必要的合理情形和永久基本农田划定比例。
(3)统筹兼顾公平和实际。考虑各省份可长期稳定利用耕地与原永久基本农田目标的差异，分类型确定不同省份划入永久基本农田的可长期稳定利用耕地占比。对于耕地保护政策执行好的省份，适当增加永久基本农田保护任务，但减少划定比例；对于耕地流失严重的省份，实事求是减少永久基本农田保护任务，但提高划定比例。
4.3 实事求是优化完善生态保护红线按照三条控制线的统筹划定要求，自然资源部会同生态环境部、国家林草局等部门开展了15个省(区、市)生态保护红线评估调整，以及其他16省(区)生态保护红线划定工作，坚持依据自然地理格局和生态功能划定，妥善处理历史遗留问题，尽量减少新的矛盾冲突，确保生态保护红线避让永久基本农田，同步协调城镇村、矿业权、人工商品林、重大建设项目等空间冲突，积累了丰富的实践经验，并应用到了“三区三线”划定中。具体划定方法如下：
（1）坚持实事求是。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为依据落实应划尽划，以2020年国土变更调查为基础处理矛盾冲突，不另起炉灶，也不预设面积，坚持科学客观、实事求是划定。
（2）坚持多要素统筹。与自然保护地的整合优化工作并行推进，双向校核，将整合优化后自然保护地、红树林、珊瑚礁等重要生态系统全部纳入生态保护红线进行管理。
（3）坚持划管结合。自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知》，明确了生态保护红线内自然保护地核心保护区外允许有限人为活动的具体类型和管理要求，明确了国家重大项目确需占用的具体情形和审批程序，通过管控规则指导生态保护红线与重点项目建设的冲突协调。
4.4 按照节约集约、绿色发展的原则划定城镇开发边界新的国土空间规划体系下城镇开发边界不能再搞占地运动，要强化节约集约用地，改变过去单纯依赖规模扩张、土地财政的发展方式，按照与资源环境承载能力相适应的原则，安排城镇规模、布局和功能结构，提升城镇空间品质[4]。具体划定方法如下：
(1)避让安全底线，特别是永久基本农田。城镇建设与耕地保护的冲突由来已久，一方面是由于农业生产的适宜空间与城镇建设的适宜空间高度重合，另一方面也是由于农业生产和城镇建设都是围绕人的活动展开，两者在空间上的此消彼长不可避免。在永久基本农田规模和布局锁定的情况下，城镇开发边界划定必须改变发展优先的理念，放弃对“鸟瞰式”边界连续完整的执念，从“能用、管用、好用”的角度，更加务实地划定城镇开发边界。
(2)强化扩展系数约束。城镇开发边界坚持反向约束与正向约束相结合，按照现状城镇建设用地规模的1.3倍设置扩展系数，以现状城镇建设用地规模的0.3倍约束新增扩展空间，而这个系数则是基于预测全国至2035年新增城镇人口所需的新增城镇建设用地确定。在扩展系数约束下，城镇开发边界的划定需要做实做细重点项目和重大战略，促进节约集约用地。
(3)分类推进划定。统筹考虑超大城市治理和城市收缩问题，对于中心城区人口超千万的超大城市、近十年城区常住人口减少的收缩城市，以及人均城镇建设用地规模超国家标准的不集约城市，从严控制扩展系数，强化城镇开发边界对于高质量发展的支撑作用[4]。5
结论与展望
国家层面统筹划定“三区三线”是推进国土空间规划体系改革的关键环节，是落实国家意图的重要举措，是统筹发展和安全的充分体现。永久基本农田和生态保护红线为保障粮食安全和生态安全筑牢根基，城镇开发边界为依法实施土地成片开发和征收提供了边界依据。“三区三线”划定过程中，各地各部门、社会公众通过广泛参与，进一步凝聚共识，提高认识，形成了良好的社会效应。“三区三线”的实施管控同样重要，未来还有不少工作要做。在现有永久基本农田和生态保护红线管理政策的基础上，需要制定科学有效的“三区三线”管理政策，建立“三区三线”实施监督机制；以建促管，通过开展土地综合整治、生态修复、城市更新等手段，健全“三区三线”优化完善机制，实现以空间约束倒逼发展方式转变和治理水平提升。
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