【文章导读】央地关系改革视角下空间规划演进与发展研究

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问题提出：西方规划理论能否解释中国规划实践？

中国国情是中国规划理论研究的根基。区别于自由主义、凯恩斯主义下的西方国家， “政府与市场、集权与分权”平衡下的中国规划理论发展尤为复杂，需将其放在政府职责转变、 经济发展转型的时代背景中。当前，国土空间规划的构建明确了国家治理体系和治理能力现代化建设、生态文明战略转型等成为新时期中国规划理论创新的思想源泉。研究指出，构建国土空间规划体系不仅涉及横向维度的职能部门利益、权力的统筹，也涉及纵向维度的央地（即中央与地方政府，下同）利益的协调，其从客观上解决了空间规划横向各部门“多头治理、多规冲突”等障碍，但纵向央地事权与支出责任如何划分、中央权威与地方活力如何平衡等问题尚未厘清，成为当前空间规划实践难以持续推进的深层原因，亟待寻求契合中国国情的规划理论，以利于在复杂的现实环境中厘清思路。

然而，政治经济、社会文化背景的巨大差异和在地性理论解释环境、实践检验的现实缺位的双重交织，致使中国规划实践的特殊性已远超西方规划理论的解释能力，如何基于中国国情发展中国规划理论迫在眉睫。

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如何演进：央地关系改革下空间规划演进

2.1 中央“高度集权”时期：

体系初构与合作落实

1949年后，中央实行“高度集权”的计划经济体制，空间规划体系与“统收统支”的财政体制相适应，处于初构与合作落实阶段。此时，国民经济计划决定“干什么”，城市规划贯彻落实“怎么干”（表1）。

▲ 表1 | 空间规划相关政策文件、法律法规、重要事件梳理（1994-1977年）

2.2 央地“分灶吃饭”时期：

体系分异与矛盾显现

1978年后，伴随着经济体制改革的启动，权力下放成为央地关系改革的主旋律，推动央地 “分灶吃饭”，空间规划体系处于分异与矛盾显现阶段。该时期中国构建了相对完善的空间规划体系，但由于各部门空间发展目标的差异导致各类规划的演进路径出现分异（表2）。

▲ 表2 | 空间规划相关政策文件、法律法规、重要事件梳理（1978-1993年）

2.3 央地“事权划分”时期：

体系冲突与矛盾升级

1994年后，分税制财政体制改革落实央地“事权划分”，空间规划体系处于冲突与矛盾升级阶段。该时期以地方为主导的城乡规划体现建设空间开发的地方发展意志，以中央为主导的土地利用规划体现耕地保护、建设用地指标分级传导的中央管控意志 （表3）。

▲ 表3 | 空间规划相关政策文件、法律法规、重要事件梳理（1994-2012年）

2.4 央地“深化改革”时期：

体系重构与合一发展

十八大以来，中国进入全面深化改革时期。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出央地事权划分与支出责任相适应，建立现代财政制度。空间规划适应改革创新，开展重构与合一发展探索（表4）。

▲ 表4 | 空间规划相关政策文件、法律法规、重要事件梳理（2013年—）

央地关系改革深刻影响着空间规划的演进，空间规划体系分异与冲突是四大部门、四类规划在国土空间开发与保护之间矛盾的显现，实质是各部门在事权分立背景下实现央地对国土空间资源配置意志的纵向传导，究其内核是央地对国土空间发展权的竞争。

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为何演进：博弈论视角下空间规划演进逻辑探析

博弈论是研究不同目标或利益主体间产生斗争或竞争现象的理论与方法，这与央地在国土空间开发与保护之间的竞合关系不谋而同。但是发源于西方国家的博弈论需要结合中国国情，在理论框架建构时需重点关注体制维度、权力维度和价值维度。

3.1 主体目标导向：

博弈论视角下理论框架建构

博弈是权力之间的博弈。央地权力划分的核心在于财权与事权的划分，两者间的匹配关系成为央地权力配置的核心问题。1949年后，中国先后形成了统收统支、分灶吃饭、分税制、现代财政制下的央地财权关系；空间规划事权包括规划编制权、审批权、实施权、督查权等。因此，财权与规划事权的匹配关系是央地国土空间发展权博弈的焦点。同时，央地对空间开发与保护的行为具有不同的目标导向：①经济利益。中央旨在推动全国经济发展，追求公共利益最大化；地方旨在实现本地区经济利益最大化。改革开放后，土地（国土空间）资源被作为地方经济增长的源动力，地方通过土地出让、推行土地债等方式直接获取财政收入，也依靠低成本土地吸引投资，拉动地方经济增长。②政治收益。中央的政治目标是维持全国政治稳定；地方除了维持政治稳定外，还争取地方官员在以GDP为导向的晋升锦标赛中得到政绩考核的最大化得分。③生态安全。中央目标是追求全国生态、粮食（耕地）安全和经济发展的综合效益最大化；地方在追求经济发展带来空间开发需求的同时，兼顾本地区的生态安全。综上，建构博弈论视角下空间规划演进的理论框架（图1）。

▲ 图1 | 博弈论视角下空间规划演进的理论框架

3.2 博弈策略选择：

目标导向下主体博弈策略选择

国土空间发展权的博弈受主体目标导向影响（央地双方都尽力追求支付最大化），其行为和动机是主体博弈的策略选择。

“高度集权”时期，中国实行统收统支财政体制，中央承担全国经济发展与国土开发职责。空间规划事权侧，由于“一五”计划的制定权在中央，作为计划项目落地的城市规划权也在中央，空间规划实质为中央事权。因此，该时期央地在经济利益、政治收益和生态安全上的目标导向为落实中央精神，财权和事权高度统一，地方采取贯彻执行中央意志的策略选择，空间规划处于合作落实阶段。

“分灶吃饭”时期，中国实行财政包干制，增强了地方财政权限。受经济利益、晋升锦标赛驱动的影响，地方发展的独立性增强，在编制与实施空间规划时着力体现国土空间开发需求；同时，中央为综合经济利益、生态安全全局效益，对生态、农业空间采取保护与管控的策略。空间规划事权侧，行政审批制度改革体现了中央下放行政审批权限给地方，《城市规划法》《土地管理法（1986）》明确，城市总体规划、土地利用规划实行分级审批（表2）。一是财权下放，地方为谋求经济利益、政治收益的支付最大化而偏离中央管控；二是事权下放，地方在空间规划决策中获得了更大的自由裁量权，地方具有更大的发展空间。因此，该时期央地财权与事权高度统一的关系被打破，地方为获取更大支付而采取偏离中央意志的策略选择，空间规划处于矛盾显现阶段。

“事权划分”时期，中国实行分税制改革，增强了中央财政实力，导致地方缺乏财政增长的动力，使其转向依靠国土空间开发支撑财政与经济的增长。地方开始从中央“代言人”转变为“企业型政府”，以低廉土地资源和劳动力为投入要素参与国际外循环，形成以地区竞争为特征的行政区经济现象。然而，地区间的竞争严重削弱了区域间资源流通、基础设施协同的能力。此时，空间规划成为地方向中央争夺空间发展权利的重要制度工具，带来了耕地流失、生态环境破坏等问题。空间规划事权侧，中央为遏制生态环境进一步遭到破坏而选择性收权，如针对国土、环境等部门实行垂直管理，采取加强对地方督查力度的策略选择。如《土地管理法（1998修订）》明确，将新增建设用地审批从“分级限额审批”改为“土地用途管制”；同时，《城市规划法》明确，延续分级审批制度。该时期中央上收财权与选择性上收事权， 地方承担事权大于财权，虽然中央加大管理与督查力度，但地方作为信息优势方会依据支付决定是否执行，甚至采取依托非法定性规划来跳脱法定规划约束的策略选择，空间规划处于矛盾升级阶段。

“深化改革”时期，深化财税体制改革要求建立现代财政制度。空间规划事权侧，《深化党和国家机构改革方案》明确，在完善中央统一领导前提下，允许地方在规定限额内依据情况配置相应职能。可见，央地在经济利益、政治收益和生态安全层面的统一指向为在维护中央权威前提下发挥地方积极性。该时期央地财权和事权相适应，地方博弈策略选择需要在维护中央对耕地保护、生态保障等重大战略空间谋划权威下，发挥地方积极探索的作用来实现支付最大化，空间规划处于合一发展阶段（表5）。

▲ 表5 | 主体博弈视角下空间规划演进分析

3.3 政策变迁阐释：

动态博弈下央地关系改革内因揭示

借鉴“间断—均衡”理论建构政策变迁分析框架（图2），揭示央地关系改革内因：

▲ 图2 | 基于“间断-均衡”理论的政策变迁分析框架

资料来源：依据相关资料改绘。

以1949年为政策变迁起点，以1978、1994和2013年为政策间断节点，通过“社会经济制度背景—空间规划”的分析（图3），可见空间规划作为价值、政策、空间等多个系统共同作用的公共政策，随着央地关系的改革而演进，而央地关系改革根植于中国社会经济制度的变迁（图4）。

▲ 图3 | 政策变迁的间断特征及过程

▲ 图4 | 空间规划演进逻辑解释的概念框架

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何为应对：央地“深化改革”时期空间规划发展探索

上述分析可见，空间规划发展不应局限在其本身，而要回到深层社会现实。

起点——社会经济制度引领：契合新旧发展理念转换，促进多元价值统筹。从政府全面统筹到市场决定配置；从外循环导向的地区竞争到双循环导向的区域统筹；从发展就是硬道理到推进生态文明建设。

途径——央地财权事权匹配：促进纵向权威活力平衡，发挥两个积极探索。关注央地财权事权划分相匹配、央地分化治理促进两积极、央地权责法治促进两积极。

发展——规划发展要点探讨：协同五级规划上下传导，实现周期反馈优化。

首先是权责划分：即厘清一级政府、一级规划、一级事权的关系。

其次是上下协同：自上而下传导总体上可以包括贯穿、深化、优化和补充4种模式，既保证上位规划强制性内容的严格管控，也保证下位规划的灵活自主。自下而上响应要通过公众参与、信息反馈、协商协调、联动响应的方式，建立地方发展需求的表达路径。

最后是周期反馈：在完善国土空间技术标准和政策法规体系基础上，形成“科学编制—高效审批—长期监测—定期评估—及时预警—科学编制”逻辑闭环的编制审批和实施监督体系，实现国土空间规划的全生命周期的动态反馈（图5）。

▲ 图5 | “权责划分+上下协同+周期反馈”的国土空间规划

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余论

中国特色社会主义理论、经济政策的创新发展和规划实践的持续更新如万斛泉源助力中国规划理论创新。本文为深入理解中国空间规划演进建构了基于博弈论视角的理论框架，当然，空间规划发展是一项非常复杂的研究，加之中国特色社会主义理论发展将长期进行，该理论框架有待在现实中进一步验证与修正。

致谢：感谢导师耿虹教授、雷诚教授和师姐乔晶讲师在本文写作过程中给予的悉心指导，感谢匿名专家在“求是理论论坛”征文评阅过程中给予本文的肯定与建议！

本文撰稿：徐家明

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原文介绍

《央地关系改革视角下空间规划演进与发展研究》一文刊载于《城市规划》2023年第4期，第101页-114页。

【doi】10.11819/cpr20230413a

徐家明，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心博士研究生，[e-mail]。

【基金项目】国家自然科学基金“精准扶贫下的滇西南地区乡村空间重构特征、效用评估与规划整固研究——基于返贫风险视角”(52178040 )；“基于CAS理论的大都市地区镇村‘功能-空间’协同组织模式——以武汉市为例”(52108052)。【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKibYlV5Vjs7ioT0BO4yQ4m_mOgeS2ml3UBHxWG0nu5Qa3l38DZATvN0nR5gDqF9CixzyjTj_pOZy&uniplatform=NZKPT

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