【文章导读】基于区域综合开发的市郊村镇工业用地转型探索——以上海市北虹桥辛福村片区规划为例

中国自改革开放以来，工业化步伐极快，但随之而来的是一系列问题，如产业结构层次偏低、区域发展阶段不平衡及城镇化与工业化发展步调不一致等，这些问题在很大程度上反映在工业用地的利用上。我国现存的工业用地主要可以分为3类：历史遗留工业用地、改革开放后形成的工业园区及市郊村镇的分散工业用地。每一类用地都面临各自的问题和挑战，诸如整体搬迁、环境整治、改造更新，或者是减量化、二次开发等。值得重点关注的是，市郊村镇工业用地虽然单体图斑较小，但在城市中的总量规模却巨大，其潜在价值不容小觑。以上海市为例，上海早在“十二五”期间便启动了村镇工业用地的治理和更新。而广州市也相继出台支持村镇级工业园区更新改造的相关政策。总体来说，文章揭示了中国工业用地使用的现状问题，同时也提出了基于区域综合开发模式的整体更新方案。对于城市外围布局混乱、利用低效、设施陈旧的村镇工业用地进行合理规划和治理，是推动中国城镇化转型升级和提高效能的重要环节。

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市郊村镇工业用地的特征和转型要求

1.1 现状特征

（1）非正式性：市郊村镇工业用地多位于规划产业区之外、城市建设区以内，通常由民众在改革开放后的快速工业化时期自发建设，产生了大量未经政府批准转变为工业用途的土地。这种现象在城市与农村交界的地方尤为明显（图1）。

▲ 图1 | 典型的市郊工业用地样貌（上海市北虹桥辛福村片区）

资料来源：上海地产北虹桥开发建设有限公司，北虹桥幸福村片区城市设计征集任务书, 2020.

（2）产能低效化：尽管村镇工业用地在快速工业化时期对村民和地方经济起到重要作用，但因为受到土地和资金规模的限制，这些地方的产能效率逐渐降低，甚至出现衰退，许多企业面临关闭和撤离的困境。

（3）空间破碎化：村镇工业用地在市域范围内的总体分布上呈现非连续的零散状态，难以形成集中同质的整体，始终处于被打破、分离和流转的过程中。这种土地利用的破碎化可能会诱发功能失谐和交通阻隔，对城市空间治理和空间资源配置产生负面影响。

1.2 转型要求

对于市郊村镇工业用地的转型，当前存在两种主流的实践模式：一是将工业土地转变为农业或生态用地；二是通过城市再开发和城中村改造等更新机制实现低效工业用地的改造。在进行转型时，需要考虑产业升级和空间规划两个方面。产业升级是城市更新的核心议题，需要将劳动力密集型产业向高技术制造业、生产性服务业等知识资本密集型产业转变。而在空间规划上，需要提高空间品质，以人为核心，确立以生态为本底的空间体系，强调生态空间、生产空间和生活空间的融合发展。

1.3 现实困境

市郊村镇工业用地更新面临的现实困境主要为利益主体多元和规划实施受限。多元利益主体包括村民、村集体、政府、开发商和工厂企业等，利益诉求的不同增加了协调难度和成本。特别是村集体和个体企业的存在，使得利益均分的传统方式难以实现。此外，市郊村镇往往容纳大量外来务工人员，其土地更新带动土地价格抬升，增加了社会成本。在规划实施方面，城市更新规划或相关的城市设计必须转译为控规编制内容才能确保其合法地位，然而实际操作中往往存在较大的不确定性，导致规划实施性减弱。特别是后期控规局部调整的现象较为普遍，影响了空间规划的约束和管控效力。

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区域综合开发模式下的城市更新路径

2.1 内涵解析

区域综合开发模式针对城市中的重点片区，由地方政府或国有企业主导，总设计师或规划团队进行技术协同，多个业主共同参与。与以往市场化的城市更新方式不同，这种模式强调政府在整个更新过程中的主导作用，从区域层面出发，协调空间资源和经济利益，有效地处理了土地功能不适应、产权处置不合理等问题。此外，由于总设计师（或技术团队）的全过程跟进，各种信息要素可以得到宏观、系统的把控，从而保证规划的高质量实施。

2.2 三方主体

区域综合开发模式下的城市更新主要涉及3个主体：建设管理主体、规划设计主体和更新主体（图2）。建设管理主体通常是由地方政府选定的国有企业，体现公益性和政府意志，总体控制管理体系。规划设计主体为接受项目委托的技术服务团队，包括规划师、建筑师和相关专家，总体控制技术体系。更新主体视具体城市地段的情况而定，如在市郊工业用地更新中，更新主体可能是由村民、个体工业企业和外来人员组成的“更新联盟”，享有参与更新决策、协商利益分配等共建自治的权利。

▲ 图2 | 不同城市更新模式下主体关系的比较

2.3 运作流程

城市更新的运作流程也发生了变化：从过去主要侧重于静态编制审批的规划，到现在强调全生命周期管理的国土空间规划体系，区域综合开发模式具有完善的运行机制，能够有效地监督城市更新规划的实施（图3）。这个运作体系贯穿城市更新全过程，主要包括土地评估整备、土地出让后方案审批和项目建设落地3个阶段，每个阶段都有各自的规划管控工作重点，形成了特定的阶段性工作体系。

▲ 图3 | 区域综合开发模式下的城市更新整体运作流程

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上海市北虹桥幸福村片区的更新实践

3.1 项目工业用地转型背景

北虹桥幸福村片区位于上海嘉定区南部，毗邻虹桥交通枢纽和上海汽车城。片区被生态林地包围，多条苏州河流域水系贯穿其中，环境优良。自上世纪80年代末，片区工业化进程加速，大量农业用地转型为工业用地，现存的主要产业为高能耗、低产出的低端制造业。由于存在人口密集、违章搭建、污染物排放等问题，以及水电资源过载和土地资源利用效率低等问题，村民改造意愿强烈。在上海市“十四五”发展的总体战略下，幸福村片区将依靠北虹桥区域的产业升级，进行整体的更新转型（图4）。

▲ 图4 | 幸福村片区现状工业用地与宅基地的空间分布

3.2 基于规划实施平台的更新实施机制

基于区域综合开发的规划实施平台的北虹桥幸福村片区城市更新的实施机制项目由上海市和嘉定区政府共同牵头组织，上海地产有限公司为实施主体，上海市建筑设计研究院为规划技术团队。项目开发实施主体负责产业策划、功能研究和资金融资，并与地方政府共同进行土地整备，评估并确定工业用地的升级改造或异地安置方案，通过“一厂一议，一户一议”的方式实现公众参与。与此同时，规划技术团队根据地方规划和战略发展规划制定更新目标和开发规模，以问题为导向对现状土地利用和建筑状况进行评估，并根据结果进行规划设计。所有专项规划都由规划技术总控单位牵头，确保规划成果整合于"一张图"中。最后，城市设计成果经过专家和公众审查后向社会公示。目前项目已形成更新地区规划总图和管理手册（图5）。

▲ 图5 | “规划技术团队+综合实施主体”的项目协同路径

3.3 全局精细化的城市更新设计

城市设计包含政治和经济决策过程，成功与否取决于能否获得决策者的支持。过去，中国城市设计以规划图展现，但部分设计信息未能有效传达。现在，上海市的创新平台尝试实现精细化的城市设计，全方位考虑设计元素，并融入项目策划、融资和建设阶段。

▲ 图6 | 城市设计效果图

（1）产业升级：产业与空间一体化的创新空间单元

北虹桥幸福村的产业升级主要围绕生产性服务业和商业研发等产业进行，同时结合了TOD（交通导向开发）策略，使得空间布局和产业发展更加协调，实现了低效工业用地的整体转型和战略提升。

（2）生态修复：蓝绿空间形成自然人工复合生态系统

从全域生态格局修复和局部生态斑块治理的理念出发，打通生态廊道上的阻断节点，保证河流水系的连通性，通过建设海绵示范带等措施，形成自然和人工—共生复合生化态系统。

（3）活力营造：以场景化活力营造为基础，优化街区功能配比

将产业发展和人群活动需求结合起来，形成了高活力的多元复合街区。通过增设人才公寓，实现区域职住平衡，保证区域24小时活力，同时保留了当地的文化遗产。

（4）声环境优化：化解不利因素，达到特色化降噪目标

化解消极的声环境因素，包括机场噪音和其他交通噪音，采取建筑降噪和声景设计等多种降噪措施，旨在创造一个宜居的城市环境。

▲ 图7 | 城市设计总平面图

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结语

随着城市化进程的加快，过去的工业区域已经大规模地被转变为新的用途，有些甚至面临衰败和弃置的局面，尤其在城市边缘区和市郊村镇等地带。区域综合开发作为由地方政府主导的城市建设模式，在处理这类复杂地段的更新项目上具有优势。上海北虹桥幸福村的案例展示了这种模式在城市更新中的应用效果。综上，村镇工业用地的转型应从整治改造转向治理更新，调动多元主体参与和共治，解决城市更新中的土地权属、利益分配和规划实施等问题。此外，精细化城市设计和全方位沟通也是成功的关键。

本文撰稿：吴屹豪  刘  阳  杨旭鹏

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原文介绍

《基于区域综合开发的市郊村镇工业用地转型——以上海市北虹桥辛福村片区规划为例》一文刊载于《城市规划》2023年第7期，第86页-96页。

【doi】10.11819/cpr20230710a

吴屹豪，同济大学硕士，上海建筑设计研究院有限公司规划与城市设计院城市规划师，设计总监，[e-mail]。

刘   阳，上海建筑设计研究院有限公司西南设计院负责人，国家注册城乡规划师，高级工程师，本文通讯作者，[e-mail]。

杨旭鹏，上海建筑设计研究院有限公司规划与城市设计院主任规划师，综合一所所长。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKibYlV5Vjs7ioT0BO4yQ4m_mOgeS2ml3UBHxWG0nu5Qa5qmPNpvFP43AMMSUImJGH9bSeuritZPB&uniplatform=NZKPT

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