【文章导读】交通规划与国土空间规划的协同发展思路——基于事权协调视角

交通规划与国土空间规划间的衔接问题在新一轮国土空间规划体系中并未得到解决，两者间的不协调，极容易肢解国土空间规划成果，阻碍国土空间格局的优化。政府部门作为规划实施的推动者，其事权的履行情况直接影响规划的实施效果，事权不清导致规划任务“互相推诿”或“权责交叉”，阻碍交通规划与国土空间规划的协同发展。为此，本文在梳理交通规划与国土空间规划事权体系的基础上，分析两者存在的事权冲突，并据此提出促进交通规划与国土空间规划协同发展的思路，为总体规划与专项规划协同发展提供理论参考。

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交通规划与国土空间规划的事权体系

1.1 交通规划的事权网络

1.1.1 纵向事权体系 

纵向事权关系是中央、省（市）自治区、设区市、县各级交通管理部门的事权，根据交通项目的规模受益范围进行划分（表1）。例如，国道具有较强的外部性，服务于全国的交通出行，其政策规划由中央承担，而省道、县乡道等主要服务于某一区域，相关事权由地方承担。

▲ 表1 | 交通运输领域中央与地方的事权与支出责任的划分

资料来源：整理自《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2019〕33号)。

 1.1.2 横向事权体系 

交通规划的横向事权包括两个层面：一是交通工程项目从规划决策到建设实施全流程中相关的事权，包括项目策划—立项用地规划许可—用地审批—工程建设许可—施工许可—竣工验收等六个阶段所涉及的各行政部门的管理事项。以厦门市市财政投融资交通工程为例，所涉及的部门及事权如表2所示。

▲ 表2 | 交通工程项目规划建设相关事权分配

资料来源：整理自《厦门市交通运输局关于印发交通建设工程项目审批流程图及审批事项清单的通知》(厦交法〔2021〕20号)，http://jt.xm.gov.cn/xxgkzl/xxgkml/xzxk/202112/t20211231_2614241.htm。

二是同一行政级别的综合交通线网管理事权。以市一级综合交通为例，城市综合交通体系包括对外交通通道和对内交通通道。对外交通通道包括对外联系的铁路、公路、民航等；对内交通通道包括城市道路、城市轨道、城市慢行系统等。不同交通方式的规划、建设、管理主体各不相同（图1）。城市综合交通体系的各领域受不同主管部门管理，同时也受到财政部门、金融部门等相关财政金融政策的影响。

▲ 图1 | 城市综合交通系统有关行政主管部门

1.2 国土空间规划的事权体系

 1.2.1 基于行政级别与规划类型的事权体系 

基于行政级别与规划类型的事权体系立足于“五级三类四体系”的国土空间规划整体框架，责任主体包括国务院、国家自然资源主管部门、各级人民政府、各级人民政府自然资源主管部门、各相关专项规划主管部门、各级人大及其常务委员会等相关部门，涵盖规划编制、规划审批、规划实施、规划监督、技术标准制定、法规政策制定等六类事权（图2）。另外，还对应于《中华人民共和国城乡规划法》对各级各类规划的相关编制主体、审议主体、审批主体的规定（表3）。

▲ 图2 | 对应于“五级三类四体系”的国土空间规划事权结构

▲ 表3 | 《中华人民共和国城乡规划法》中对城乡规划编制与审批主体的规定

资料来源：整理自《中华人民共和国城乡规划法》。

 1.2.2 基于空间使用与空间管理的事权体系 

基于空间使用与空间管理的事权体系，是在既定空间维度下，与空间使用有关的各管理部门之间的事权。国土空间规划体系以资源节约、土地集约为空间开发原则，在该框架下空间使用与空间管理是“一对多”的关系，即空间使用的唯一性与空间管理的多元化。如上海虹桥综合交通枢纽，集航空港、高速铁路、城际铁路、城市轨道交通、公共汽车为一体，从布局规划、建设实施到运营管理都由多个行政主管部门同时管理，涉及多个部门的多项事权。

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交通规划与国土空间规划的事权冲突

2.1 目标冲突

 2.1.1 保护与发展的冲突 

国土空间规划体系下，交通规划具有满足国土空间用地管控要求与发展自身空间支撑国土空间格局的双重目标。保护与发展的冲突，造成交通在规划体系中处于十分尴尬的境地。一方面，嵌入国民经济和社会发展规划、国土空间规划的交通规划比较被动，无法发挥突出作用；另一方面，独立的交通规划无法实现与国土空间管理的共同融合。最终难以发挥交通与国土空间协调发展的整体效益。

 2.1.2 短期与长期的冲突 

一是交通工程建设的相对长期与土地出让的短期不匹配。交通工程项目要遵循“项目策划—立项用地规划许可—用地审批—工程建设许可—施工许可—竣工验收”的过程，难以在短期内得到实施并落地，其建成后也需要较长的时间周期与土地利用相互作用，从而产生影响结果。这与通过土地出让尽快争取基础设施建设与维护资金、短期的政治考核、城市问题解决相矛盾，甚至会因为土地出让的时序，而影响总体规划中对土地利用的安排与实施，使各行政主管部门因此相互博弈。

二是交通近期建设规划与国土空间长期规划的不匹配。交通近期建设规划的相继实施会对国土空间产生1+1>2的叠加式影响结果，突破总体目标的设定，打破顶层线网规划与国土空间规划相协调的格局。面对这种情况，在划分承担责任时，容易出现线网规划制定主体、国土空间规划制定主体、近期建设规划制定主体三者之间互相推诿的情况。

2.2 管理冲突

 2.2.1 规划管理脱节 

规划内容上，目前的省级、市级国土空间规划编制框架均没有对交通内容的单独规定。在以往的城乡规划体系中，交通仅作为规划内容的补充嵌入其中，缺乏整体性。管理程序上，建设与运营阶段各部门各自为政、单独管理的情况，造成交通与国土空间相互作用结果易跳脱规划初期的预判，使得在其他空间管理和规划调整中产生矛盾。另外，涉及土地空间使用的管理权限往往为地方政府所有，而铁路、国道等交通规划往往由较高的政府决策，交通发展与城市发展之间“决策部门+决策层级”的双重差异，使得履行事权时的协调难度进一步加大。

 2.2.2 规划传导脱节 

一方面，由于事权边界的模糊性，规划传导的过程中易出现规划任务与事权不匹配的情况，使得管理部门在事权履行的过程中或工作指导缺位，成果落实不利；或在要求工作范围之内严格执行，对范围外但同样影响较大的协调类工作不管不顾。

另一方面，以定量、定线为主的刚性管控具有实施和管理上的便利性，易产生刚性管控传导突出而政策价值传导被忽视的问题。主管部门在实施管理的过程中过于注重“达标”“达量”，以“完成任务”的方式向上级和同级政府“做交代”，忽视了与城市实际发展情况的匹配性和利用规划进行空间调控的可能性。

2.3 法治冲突

 2.3.1 法律地位缺失 

长时间以来，综合交通规划相关内容依赖于城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等方面来获得法定地位，内容相对分散（表4），没有单独的法定表达。虽然有对城市综合交通体系的相关规定，但其法律地位较低，缺乏约束力，难以保证实施的规范性。

▲ 表4 | 部分法律中有关交通发展的内容表达

资料来源:根据部分相关法律法规整理。

 2.3.2 法律权限模糊 

由于缺少相关法律明确交通规划的编制主体、审批主体、监督管理主体，以及相应的审批管理程序，导致分散在各个法律中的交通内容对应不同的管理主体，且各主体间的管理权限存在模糊和重叠的问题。各部门在管理实施过程中可能出现协作不畅、利益争夺，以至于影响规划的实现。

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交通规划与国土空间规划的协同发展思路

3.1 坚持统筹协调，强化目标融合

交通规划应坚持底线约束原则，严格依据空间规划的定位、发展方向、战略重点、顶层设计来编制。国土空间规划应考虑交通规划的战略性意义、实用性意义，做好空间要素保障，在用地指标和用地审批方面给予支持，不仅要从管控视角评估其是否符合国土空间规划的约束性要求，还应从发展视角评估其是否对国土空间结构和功能格局进行优化。两者打破简单的主从关系，转而建立互馈影响的共生关系。同时，交通部门与自然资源规划部门建立常态化联动机制，根据发展阶段动态评估交通对土地利用的影响并研判趋势，适时制定相关政策或进行规划调整，避免短期的潜在冲突影响长期目标的实现。

3.2 完善法律体系，明确权责边界

完善交通方面专项法规，通过立法确立交通规划的地位，保障规划的权威性与可实施性。法律内容应理顺国土空间规划与交通规划之间的关系，针对规划编制程序、内容、评价标准、实施监管等具体内容做出明确规定，厘清上下级政府、同级政府部门的事权结构，制定相应的清单制度，并建立违反规划实施程序的责任追究机制，明确相应的法律后果、行政后果、道义后果。

3.3 推进多方联动，健全协作机制

通过建立多项执行机制来实现跨部门、跨机构的“多元共治”，协调各部门的空间管理事权，推进规划有效实施（表5）。另外，各相关管理主体还可以借助国土空间信息数据平台，针对具体的规划项目实行联评联议，解决以往规划实施过程中决策“互不通气”、实施“分块管理”、责任“互相推诿”的问题，进一步提高议事协商效率。

▲ 表5 | 部门间协同工作机制类型

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结论与展望

由于行政主管部门在政绩目标、管理机制、任务要求等方面的不同，再加上交通规划与国土空间规划在规划目标、规划依据、规划基础等方面存在差异，使得共同作用在国土空间上的交通规划与国土空间规划在管理实施的过程中易产生事权冲突。冲突的存在，容易导致规划实施的破碎化，阻碍规划作用的发挥。因此，一个与国土空间规划体系相适应的事权框架急需构建。为保证新构建的事权框架能够得到良好的执行，除了需要建立与之相适应的法律框架，明确责任与义务外，还需要构建与之相匹配的利益框架，为事权框架的执行提供行动力，这是今后为促进国土空间规划体系高效、有序实施而需要深入研究的重点。

本文撰稿：黄凯迪  许旺土  张薇

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原文介绍

《交通规划与国土空间规划的协同发展思路——基于事权协调视角》一文刊载于《城市规划》2023年第9期，第96-107页。

【doi】10.11819/cpr20230907a

黄凯迪，厦门大学建筑与土木工程学院博士研究生。许旺土，厦门大学建筑与土木工程学院教授，博士生导师，本文通信作者，[e-mail]。张  薇，厦门大学管理学院管理科学系副教授，[e-mail]。

【基金项目】国家社会科学基金项目“城市群区域综合立体交通网与国土空间规划协同理论与策略研究”(21BGL249)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJu6LL9TJzd50l63v2hNcriO-34uz0aU2bItGjeipS9QSX5EN9Zo74DKJyxP5H09B-z&uniplatform=NZKPT

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图片源自 中国政府网 无人机拍摄

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