【文章导读】国土空间规划背景下的城市生态规划思考——内容、方法和实践

国土作为生态文明的载体，是一切经济社会活动的基石，其中的生态空间具有不可代替的地位。在功能上，具有治理概念的生态空间与生产、生活空间共同构成全域，而广义的具有生态功能的实体空间嵌套于生产与生活空间中，不同功能空间的混合有效增强了空间承载力。在结构上，相比于环境保护范畴的指标管控，空间特征是生态规划的核心属性。

国土空间规划整合了各部门空间规划与管理职能，对“三区三线”的划定为生态规划提供了强制性的管控依据，并强调了生态规划的重要地位。生态规划是在双评价划定生态红线的基础上对全域生态进行规划。在践行生态文明的过程中，生态规划产生了新的内在转变与外在要求，兼顾生态空间自身的存续与利用，建立统一、综合、全域性的差异化的管制语言，划定经济社会活动的边界、确保生态优先至关重要，因此，本研究基于齐齐哈尔市的生态规划实践，提出生态规划的内容及其方法。

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生态规划的内容

1.1 生态规划的概念

本研究所探讨的生态规划一方面在国土空间规划中作为统筹三类空间的手段，以生态空间为核心协调自然环境、城镇与农业空间发展中的矛盾，以形成稳定的生态安全格局。另一方面作为专项规划针对生态空间自身，从生态系统服务、自然资源用途、生态保护与修复的视角进行空间管控，建构以功能提升为导向的生态网络，划定修复分区形成空间政策表达。

在多规合一的背景下，生态规划覆盖国土空间全域，面向生态、城镇、农业空间，以“三区三线”为基准，以自然资源统筹利用、生态系统服务调节、生态保护与修复三维度为具体实践途径，恢复目标生态系统，以保证时空公平正义，建构生态安全格局，以促进人与自然的可持续发展（图1）。

▲ 图1 | 国土空间规划背景下生态规划范畴与内涵

资料来源：本文图表均为笔者自绘。

1.2 生态规划的组成

国土空间是一个复杂的人地耦合系统，综合了生态过程与经济社会发展过程，各要素、系统与圈层相互耦合。生态规划的主要内容包括自然资源用途管制、生态系统服务提升、生态保护与修复三方面（图2），三者的工作内容存在交叉与重叠且互为依据，共同通过空间手段实现生态目标。

▲ 图2 | 生态规划内在维度间的关系

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生态规划的方法

2.1 调查分析阶段

生态规划的数据来源以传统规划调查体系为基础，结合各类专项研究成果、开放数据集与文献资料，对所需分析的内容进行了广泛的数据收集（图3）。生态规划的数据收集与分析是对双评价成果的补充。基于生态调查体系的现实基础，在调查内容与精度尚未优化的背景下，应用替代指标分析生态问题。

▲ 图3 | 生态调查内容与来源

生态规划的分析过程可分为价值性分析、认识性分析与控制性分析（图4）。从数据源直接获取生态、生物、地理、气象表征，经过计算转换为便于量化分析的各类评价指数，叠加整合为自然资源质量、生态系统服务价值、生态综合问题三类分析框架，分步骤推进分析层次，为生态规划提供理论依据。

▲ 图4 | 生态特征分析层次

2.2 规划传导阶段

针对当前生态规划的局限性与“五级三类”国土空间规划的需求，提出以生态服务为导向、实体空间为基础、保护与修复为手段的建立生态格局的方法，包括生态功能区、生态网络结构、生态屏障三大生态规划对象。将控制线、指标、要素作为约束性规划语言进行刚性传导，格局、功能定位、正负面清单作为引导性语言进行弹性传导。生态规划的传导路径分别为：基于生态系统服务供需关系的生态空间划定、基于实体结构的自然资源保护与利用、基于历时性保护与修复的生态屏障建构。

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齐齐哈尔市国土空间生态规划实践

3.1 整合生态本底数据库

依据生态规划的内容框架，整合相关部门的数据源，以摸清齐齐哈尔市的生态本底，探究多维生态系统特征。对比齐齐哈尔市第二次与第三次土地调查数据发现，草地、湿地、沙地已向耕地、林地、水域转化，湿地在面积减少的情况下斑块数量进一步增加，破碎化严重。生态系统服务功能上，齐齐哈尔市生态以保障农业安全、资源供给、文化服务为主；自然资源统筹上，齐齐哈尔的湿地、水及耕地资源丰富，森林、草原资源总量较少；生态问题上，东部整体生态适宜性较低，而西部生态适宜性分异显著。

3.2 建立市域生态规划体系

基于本底现状和问题导向，提出齐齐哈尔市生态系统规划需求，包括保障城乡生态安全、实现资源合理开发、提升生态服务效益，依此形成市域生态格局（图5）。

▲ 图5 | 齐齐哈尔市生态格局

（1）建立生态屏障，保护市域生态安全格局

依托东西两侧山脉建立以高海拔的森林生态系统为主的生态屏障，从源头治理过渡开发导致的生态问题。针对风沙、水土流失等问题，提出水源涵养、水土保持、防风固沙等生态功能目标。

（2）划定生态分区，协调自然资源的保护与开发

通过生态分区进行差异化空间管控，满足自然资源的内在属性与外部需求。资源保护上，划定保育区，设置负面清单，保证自然资源不受干扰；划定修复区，以人工与自然相结合的手段修补受损的生态系统。资源利用上，调整资源开发结构，以空间语言推动湿地、黑土地等优势资源合理利用，实现可持续发展。

（3）调整生态结构，提升生态系统功能

调整市域生态结构，保障自然生态系统为生产生活空间提供服务。在此过程中重点发挥嫩江生态带的生态功能，从以农业为核心的现实基础出发，确定草原与湿地的恢复目标。方法上，选取生态重要地区进行还草还湿，通过局部结构化恢复，建构生态轴与节点，完善各类生态、水文空间。将生态空间嵌入至大面积、均质化的农业空间，以增强其生态功能的辐射能力。

3.3 落实生态保护与修复目标

（1）针对松嫩平原的生态系统保护规划

将松嫩平原视为完整的生态系统结构，通过点、线、面三类实体要素建构多级生态网络，以“市域大核心、区县小节点”的结构覆盖全域，对均质化的大面积农业空间进行拆分，使生态功能深入生产、生活空间。

（2）基于目标生态系统的自然资源用途管制

齐齐哈尔市域的目标生态系统为草原湿地复合生态系统，确定了保护与恢复林、草、湿地的方针，对全域自然资源进行分类管理，优化市域自然保护地体系，除此之外，设置时序性定量指标与配套资源环境政策。同时应充分保障粮食生产的主体功能，在调整农业资源配置过程中进行精细化退让，满足当地农业需求。

（3）基于自然解决途径的生态修复和综合整治规划

在规划层面，通过空间手段对保护与修复两类空间进行差异化管理，以自然恢复与局部人工干预相结合的方式恢复生态环境。依据生态修复类型提出八类生态修复重点区，在各区划定过程中充分考虑可落实性，将生态问题识别结果与基层行政区划相耦合，从而推动生态修复工作的精细化管理。

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结语

本研究梳理了生态规划的相关内容，包括生态系统、自然资源与安全格局，对应生态空间的多维服务供给、内部存续保障及外部安全环境三方面。结合当下生态规划面临的问题与国土空间规划的需要，提出了生态规划的特征与原则，即广度上的历时性、尺度上的全域性、维度上的综合性、深度上的落实性。

在自然资源的法规建立、资产权属、资金管理、项目推进与监测调查工作外，生态规划的外延尚未与其他领域建立明确的权责界限与工作传导方式。生态系统与资源是“本”，而环境指标是“标”，当前缺乏科学、高效的指标去判别生态规划方案的优劣，也不利于评估生态保护与修复实践的质量。随着国土空间规划由省级、市级向县级推进，未来研究将聚焦微观生态区的划定与建设，本文可为生态规划的空间落实与传导提供基础。

本文撰稿：朱逊  姜瑞  张远景  高春义

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原文介绍

《国土空间规划背景下的城市生态规划思考——内容、方法和实践》一文刊载于《城市规划》2023年第7期，第19页-28页。

【doi】10.11819/cpr20230704a

朱  逊，哈尔滨工业大学建筑学院、寒地国土空间规划与生态保护修复自然资源部重点实验室教授，[e-mail]。

姜  瑞，哈尔滨工业大学建筑学院、寒地国土空间规划与生态保护修复自然资源部重点实验室博士研究生，[e-mail]。

张远景，中国城市规划学会理事，中国城市科学研究会理事，浙江大学城乡规划设计研究院有限公司院长，正高级工程师，[e-mail]。

高春义，黑龙江省城市规划勘测设计研究院负责人，黑龙江省设计集团科技创新研究院院长，正高级工程师，[e-mail]。

【基金项目】国家社会科学基金“人口收缩背景下东北地区城市国土空间规划策略研究”(22BRK020)；黑龙江省经济社会发展重点研究课题“黑龙江省林草行业对全省碳中和目标的贡献量研究”(22252)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=A67obWUfw0mJjY_cV4BwYgsd0HdNvydiGKumE1En9AV0Wr2VGW0OnmA_BQJiHZBEt67T-fNkIerM9Rj8x6NYZG4RRtO1KYytgZTeeS4du_C4VlSJkVPePqGj6FA0Rl_6YIYdKR4_wGHslgxMF_a0Vg==&uniplatform=NZKPT&language=CHS

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