城市群、都市圈是区域治理的焦点，其中跨界地区往往又是矛盾最为集中之所在。从空间治理本质来看，跨界地区一体化实际上是政府、市场、公众等利益相关者基于一定的组织机制，达成一致的空间发展目标，并通过相应的资源要素配置调整来实现共同目标（图1）。2019年，长三角生态绿色一体化发展示范区正式设立，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善两区一县从“跨界边缘”成为“区域协同前沿”，要在不改变行政管辖的前提下探索跨界一体化新路径。本文基于示范区治理“主体-客体-载体”的架构特征和空间规划编制实践，梳理建构了“共同目标-关键行动-示范项目”的技术逻辑，并总结提炼其中的关键认识与创新思路。
▲ 图1 | 区域治理的主要层次与三大“构件”
全球各类跨界地区的协同实践总体上指向三类治理模式：一是“单中心治理模式”，如大巴黎地区；二是倡导政府分权的“多中心治理模式”，如美国东北部城市群；三是在市场行为准则下鼓励多元主体良性互动的“竞争-合作模式”，如荷兰兰斯塔德地区（表1，图2）。我国的情况与后者比较相似，各级政府的区域治理遵循“政府间合作共赢”逻辑，在目标共商和底线共管的前提下，各方主体对投入成本与发展机会进行估算平衡，寻求主体间“最大公约数”，构建“政府-市场-社会”的均衡框架。
资料来源：笔者结合相关参考文献：郑德高. 空间经济学视角下的城市空间结构变迁[J]. 城市规划，2009(4):31-34和OSTROM V，TIEBOUT C M，WARREN R. The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry[J]. American Political Science Review，1961，55(4): 831-842绘制。 制定协同规划是区域空间治理的常见手段之一，不同治理模式之下的规划内容重点、指引管控深度、传导落实方式等均有差异（表2）。例如，在大巴黎地区，区域空间规划直接指导省和市镇层级的规划；在美国东北部城市群，区域规划多以咨询式和倡导性内容为主，围绕阶段性的核心议题，针对空间开发保护形成原则共识和政策指引；在荷兰兰斯塔德地区，则是“自上而下”与“自下而上”共同推动区域规划，明确面向实施的行动计划和地方任务。 ▲ 表2 | 三类区域治理典型模式与跨界空间规划的角色作用 资料来源：笔者结合相关参考文献：张衔春，胡映洁，单卓然，等. 焦点地域·创新机制·历时动因——法国复合区域治理模式转型及启示[J]. 经济地理，2015(4):9-18；陶希东. 20世纪美国跨州大都市区跨界治理策略与启示[J]. 城市规划，2016(8):100-104；凡德伯格，宾克. 面向2040年的兰斯塔德地区——荷兰政府远景规划[J]. 林剑云，译. 国际城市规划，2009(2):20-26；张衔春，龙迪，边防. 兰斯塔德“绿心”保护：区域协调建构与空间规划创新[J]. 国际城市规划，2015(5):57-65梳理。 示范区两区一县在人文脉络、资源禀赋和地理条件等方面具备诸多共性，天然易形成跨越单一辖区的联系。加之当地城镇网络较为发育、民间资本活跃，基层自发协作有一定基础，本身具有高水平一体化治理的起步条件。
2.1 治理主体：
以“理事会-执委会”统筹三级八方
示范区的治理主体涵盖“三级八方”，包括两省一市，苏州、嘉兴两市，青浦、吴江、嘉善两区一县和基层乡镇，以及代表国家层面的长三角一体化发展领导小组、虹桥商务区管委会等，多级多方主体话语交织。为此，示范区搭建了“理事会-建设执行委员会”两级常态化区域协商平台：理事会由两省一市主要领导轮值任主席、主要部门参与，邀请企业、智库等共同构成，作为统筹决策平台；建设执行委员会是两省一市人民政府的联合派出机构，在尊重地方话语权和市场自主规律的前提下，落实理事会决定，发挥协商协调、公共事务管理、示范项目建设等作用。
2.2 治理客体：
以法定规划凝聚共同的目标与价值观
示范区总体规划不替代两区一县各自的国土空间总体规划，而是聚焦跨界协同中最具引领意义的特色领域和最凸显的症结问题，即必须依靠一体化才能够“拉长长板、补足短板”的内容。如在自然资源本底方面，两区一县同处太湖流域碟形洼地，水源涵养与生态保育重要性突出，兼有大湖、溇港、湖荡、水网等多样的水体形态，水作为环境承载力和地域魅力的核心要素，同时又呈现广泛的流域关联特性，必然要在区域层面进行统筹谋划。
除了共建的先行启动区部分，示范区各类空间资源的具体调配，还有赖于两区一县自身推动，要将不同行政地域治理主体从“有界”的“条框壁垒”转到“无界”的“并行跑道”上，离不开体制机制的融通和柔性调节。对应空间规划提出的关键维度，示范区一系列专项体制机制设计陆续完善，包括土地管理、要素流动、财税分享、服务配给等，以保障项目实施的分步有序推进（图3）。 ▲ 图3 | 示范区“理事会-建设执行委员会”治理架构和职能设置 按照《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的要求，两省一市人民政府共同组织编制《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》，作为指引示范区空间一体化发展的蓝图和各类开发保护建设活动的基本依据。
空间规划明确示范区的总体发展愿景是“世界级水乡人居文明典范”，并进一步将这一愿景分解为人与自然和谐共生、全域功能与风景共融、创新链与产业链共进、江南韵与小镇味共鸣、公共服务与基础设施共享五个方面，围绕“五共”的发展目标，规划从生态环境、城镇功能、产业发展、文化特色、服务配套五个维度提出相应的规划策略。
在生态环境方面，规划提出构建“一心两廊、三链四区”多样化生态空间格局（图4），将水空间作为示范区生态保护的核心要素。在城镇功能方面，规划提出构建“两核、四带、五片”的空间结构（图5），打造以中小城镇为主体的功能网络，营造河湖田镇村共生的水乡单元。在产业发展方面，规划提出扭转粗放型产业用地布局思路，实现构建以研发园区、现代服务业集聚区、产业社区、产业基地为主要形式的“研-学-产”协同创新体系（图6）。在文化特色方面，规划提出塑造“江南韵、小镇味、现代风”的新江南水乡风貌，依托不同主题与特色的历史文化带，构建历史文化保护体系（图7），营造小尺度、低高度、人性化的城镇空间感觉。在服务配套方面，推动公共服务设施共享均衡，完善基础设施配套，实现多层面城市支撑系统的一体化联动管理（图8）。 ▲ 图5 | 示范区国土空间总体规划空间规划
▲ 图6 | 示范区国土空间总体规划产业空间规划
▲ 图7 | 示范区国土空间总体规划历史文化保护规划
一体化空间规划充分考虑规划的实施，构建了“共同目标-关键行动-示范项目”技术路线，把长远与近期，时间与空间进行有效统一（图9）。
▲ 图9 | 示范区国土空间总体规划“共同目标-关键行动-示范项目”编制机制 规划将“五共”愿景作为示范区一体化发展的共同目标，在此基础上，进一步将目标愿景细化为一系列的管控指标与标准。关键行动是指在共同目标导向下所提出的相应规划策略，并结合地方政府及相关部门的实际事权，转化为可以落实到具体实施主体的行动计划。示范项目是指在行动计划实施过程中，筛选出近期可实施，具有显示度和引领性的“样板”项目，作为近期规划实施的项目抓手。
如在生态环境保护方面，规划在人与自然和谐共生的目标愿景下，确定蓝绿空间占比不低于66%，近期河湖水面率由20.3%提高至20.6%并保持稳中有升等管控指标。基于上述的共同目标，进一步提出生态绿心、清水绿廊、活水畅流等相应的生态保护关键行动。最后，选取太浦河清水绿廊样板工程作为示范区的示范项目。
一体化空间规划的过程，实际上就是各相关主体之间不断协商与反馈的过程。在一体化空间规划编制的前期，沟通协商的关注重点在于建设用地的总量与结构分配，在地方实际诉求与中央战略要求的双重影响下，最终确定减小示范区整体开发强度，建设用地总量“现状负增长”的管控原则，并在多轮协商后进一步明确两区一县的用地减量分配模式。第二个协商的重点是标准的统一，在具体管控标准的协商过程中，一体化空间规划逐步形成了“就高不就低”的规划原则，以整体最优初步确定指标标准，充分考虑分散主体的现实情况和利益补偿，逐步进行校核调优并明确最终的指标标准。第三个协商的重点是近期示范项目的筛选与合作竞争，一方面大量涉及一体化协同的示范项目需要多个地方主体共同推动；另一方面，示范项目库也存在大量由单个政府主体推动实施的项目，同类项目之间存在着明显的竞争关系。 示范区一体化空间规划是建立在一系列体制机制创新基础上的探索和应对。除了严格按照国土空间规划编制办法执行之外，本次规划强调自身的特色之处，分别在“成果形式、目标制定、公共参与”等方面做出了创新探索。这里需要指明的是规划为了响应跨界治理而做出的三个转变。一是从自上而下的指令性安排转向自下而上的“共识”和“契约”。二是从面面俱到转向聚焦“有限目标”、直指跨界协同难点的“战略破题”。三是从理想终极蓝图转向适应市场不确定性的渐进式政策引导。
《 长三角一体化示范区的治理逻辑与规划响应 》一文 刊载于 《城市规划》2023年第9期，第45页-第55页 。
【doi】10.11819/cpr20230905a
郑德高 ，中国城市规划设计研究院副院长，教授级高级城市规划师，中国城市规划学会青年工作委员会主任委员。 孙 娟 ，中国城市规划设计研究院上海分院院长，教授级高级工程师，中国城市规划学会青年工作委员会秘书长。 刘 迪 ，中国城市规划设计研究院上海分院首席设计师，高级城市规划师。闫 岩 ，中国城市规划设计研究院上海分院院长助理，正高级工程师。朱碧瑶 ，中国城市规划设计研究院上海分院，城市规划师。 赵宪峰 ，中国城市规划设计研究院上海分院，城市规划师。 【全文下载】 文章已在知网发布 ， 复制并搜索下方网址 ，或 点击下方“阅读原文” ，即可下载阅读全文。
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=rNedIcCUbLAwbYhxaTxzWsTnraEaIPtLpy7Abb0B6-7tS18icXWhjgf0BkpwdP7B09iKdfKCYix5d2CsE5ZbA0_S8Y_pzi_4EdfmfO189GrrofowwAF_C4ih_X3Bx2N6OhfXiC4d-7oTHxATpA1T0A==&uniplatform=NZKPT&language=CHS
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