【文章导读】塑造公共性：空间营造如何消减城市邻避效应——基于G市厕所革命三年行动的分析

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大都会治理之重：空间叠加与邻避挑战

伴随城市化进程的不断深化，中国发展出一批超大型城市。这些城市人口众多，运行系统复杂，公共服务需求巨大且多元，但城市空间规模却相对有限，公共治理往往充满张力。以北上广深四大传统一线城市为例，其核心区人口密度在2018年就已超过1万人/平方千米，最高达到近3.5万人/平方千米。在有限空间实现多种功能，空间稀缺问题尤为突出。在城市居民公共参与意识逐渐加强及围绕公共空间开发、改造和运营主导权的博弈愈发频繁的背景下，城市公共空间治理及优化问题就变得更为重要。

公共厕所是典型的城市公共空间。他们既是“有味道”且可能带来卫生隐患的公共建筑，又是城市生活必须配备且邻避效应突出的基础设施。它们的规划和建设是社会主体间利益分配的焦点，更与社会公平直接相关，是社会平权运动的着力点。在现代都市中，公厕设置虽然可让城市居民受益，但其负外部性让部分居民在心理和情感上产生拒斥。这种相对固定的刻板的空间印象与涉及多元主体利益的属性，导致公厕规划布局和建设运营中的邻避威胁不可避免，直接的邻避冲突也时有发生。

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如何在超大城市推行“厕所革命”：消减邻避威胁的空间治理技术

从空间角度看，城市邻避设施规划建设实质上是公共资源的空间配置，关系到空间正义。其冲突张力在城市规划决策阶段就存在，会诱发不同利益主体尺度对抗、尺度转换和尺度重构，甚至促使跨域性邻避风险生成。同时，作为公众使用和频繁接触的重要空间，公厕具有的“邻避效应”是潜在的，与公众认知高度相关。消除公众疑虑，确保其在认知上接受这些设施，可以避免潜在的邻避威胁走向实在的邻避冲突和社会抗争。

G市在推动城市厕所革命的进程中将“城市公厕”视为公共空间单元之一。城市政府通过调动各种资源，多措并举开展空间营造，来塑造空间形象、明晰空间与公众之间的关系。这些通过影响公众认知来尽可能降低公众抵触情绪的空间治理技术，使其从心理和情感上接受设施存在，设施的“邻避效应”得到最大程度消减。

首先，G市明确将城市公厕作为治理单位，将其建构为特别的公共空间，围绕其建立治理架构、理顺资源投放机制，规范空间营造标准。一是以市长为组长的厕所革命领导小组聚焦城市公厕开展治理行动，全域推进厕所革命。二是围绕公共厕所这一空间，“从经费保障、规划用地、宣传发动等多个方面齐抓共管，形成厕所革命的工作合力”，驱动政府将各方资源集中投向公共厕所。三是针对公厕建设标准不统一、日常管养不规范等问题，出台《G市公共厕所建设与管理规范》等政策文件，为公厕空间营造确定参照坐标。通过配置“七小件”，使服务“更人性”；设定“四净三无两通一明”标准，提升保洁质量。这些举措为消减公厕邻避威胁并推动设施落地创造条件，为G市开展全域型、统一化的厕所革命及塑造人性化的公厕公共空间奠定基础。

资料来源：https://www.cnr.cn/gd/dishidongtai/20210929/t20210929_525619555.shtml。

其次，G市在城市公厕的选址和兴建过程中采取营造契约空间、以时间换空间、优化集成空间等策略完善公厕布局、补齐数量不足短板，通过“增量利益投入”来降低公众的抵触心理。一是在全市临街的政府机关、企事业单位等财政供养单位推行一楼内设厕所免费对外开放服务，在沿街宾馆、酒店、商户、商场等采取政府倡议、公开遴选、严格审核、财政补贴的方式推动社会厕所对公众开放，在不增加公众负担的情况下优化公厕布局、满足公共需求。二是以“时间换空间”策略创置“临时”装配式公厕，开拓公共空间。G市各级政府与社会主体达成建设装配式公厕的默契，缓解建设用地紧张和公厕布局不合理的矛盾。三是探索“公厕+”设施综合体建设，在场地宽敞且有较大公众需求的社区将“环卫公厕+垃圾投放+环卫工具房+废品回收点+环卫驿站”集中建设，使公共空间功能复合化，将具有邻避效应的公共设施集合，降低其整体对公众的影响力。

资料来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1745288281822430532&wfr=spider&for=pc。

最后，在厕所革命进程中，G市政府以公厕空间为中介，吸引公众关注公共议题、参与空间治理，以形塑都市文明、优化治理结构。一方面，政府将公厕作为都市文明的宣传阵地，推动生活革命。通过公共空间建设的“无声”教育，使爱护公厕设施、保护入厕环境、抵制入厕陋习逐渐成为市民的共同选择，公厕不再是人人回避的议题。另一方面，G市政府经由空间营造优化城市治理结构。政府内部就“将城市公厕视为关涉民生问题的重要公共空间”达成共识。围绕公厕这一治理单元，不但促使政府内部协作更加紧密，形成“一盘棋”治理结构；而且驱动企业、公众等主体参与公共空间营造，“政企合作”“政民合作”路径更加明晰，社会力量的公共责任也得以明确。

资料来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1745288281822430532&wfr=spider&for=pc。

在治理环境复杂、冲突张力巨大的背景下，G市从微型公共空间营造入手，在两年内就完成了《G市厕所革命三年行动计划（2018—2020年）》任务，使老城市焕发新活力，消减了公共基础设施邻避威胁，成为推动城市公共空间规划建设的治理样本。

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从“画图”中走出来：将微观公共空间营造纳入整体城市规划

“必须从理解空间的重构入手来讨论治理变革及其走向，才可能实现空间、人与治理的协调”。城市公共基础设施作为开放的、公共的、可达的社会生活交往场所，其潜在的邻避威胁的本质上是公众对设施的作用和影响认知不清晰，从而产生“害怕”“厌恶”的心理。同时，这也体现出公众对公共治理的复杂性和作为共同体一员的个体责任认知不足，主动参与公共事务、解决公共难题的意愿相对较低，“邻避心理”逐渐演化为反抗行动。

G市厕所革命带来的启示在于，基于着眼源头、聚焦微观，通过内部规范设计、合理分布规划、参与运营互动等营造策略，找到个体需求、公共责任与公共利益在城市基础公共设施营建中的链接点，进而唤醒公众的公共意识，从而改变认知。这实质上是以空间营造的方式向这类基础设施注入公共性内涵，将其负面性降到最低，进而打破公众对这些公共基础设施的刻板印象，达到消减邻避效应的功效。

从城市规划研究角度看，超大型城市的空间分析尺度亟待进一步走向微观层面。既有研究多从宏观视角切入，要么关注空间规划变化、城市空间发展等带来的治理挑战，要么探究政府如何通过多元方式改变空间结构和属性等议题，并试图为城市变迁和城市治理提供解释框架。这些研究主要说明影响空间变化中制度性、结构性要素如何作用，尤其强调制度变化带来的空间调整，在一定程度上失去了对城市治理细节的把握，容易陷入对空间“制图”式的片面理解。中国的城市公共空间（尤其是社区公共空间）开放性强，围绕公共空间治理的社会参与在近年来明显增加。公共空间对公众生活的影响也趋于日常化和细微化。在这个意义上，新的城市规划应该更加注重微观尺度上对公共空间界定的强化，以规划引导空间生产和运营，增加空间的开放性、社会性和文化内涵，注重以恰当的空间营造策略来提升微观公共空间的亲民程度。基于此，将微观公共空间营造纳入整体城市规划，不但可以为城市景观增添色彩，更可以强化公众生活意识和公共参与精神。

本文撰稿：蒋红军  肖棣文

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原文介绍

《塑造公共性：空间营造如何消减城市邻避效应——基于G市厕所革命三年行动的分析》一文刊载于《城市规划》2023年第10期，第62页-第68页，第91页。

【doi】10.11819/cpr20231008a

蒋红军，广州大学公共管理学院副教授。

肖棣文，中共广东省委党校公共管理教研部副教授，本文通信作者。

【基金项目】国家社会科学基金项目“共建共治共享背景下社区公共空间治理的政策选择研究”(18CZZ029)；广东省医学科研基金指令性课题项目“疫情防控中的爱国卫生运动治理机制优化研究”(C2020087)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=o5eMcsLgsI7ridL7I1AfdhPIBA0AxePfJZnwnzGJKYc4eFECmAkjtoJ6l_l2ixCunREfaFwC7tCGrLgV5q_Bv6NPFt-pFSOHEx2HbqQMoDan1vJUNcKFoUcZJDL5RJa1Ka_CR92pn_E=&uniplatform=NZKPT&language=CHS

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