【文章导读】大都市边缘区乡村就地城镇化路径及规划响应——西安的实践与探索

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研究背景

大都市作为中国发展水平最高的地理单元，以城带乡、以工促农的能力较强，在其带动影响下，大都市边缘区理应成为中国式城乡现代化的示范。但当前多数大都市边缘区社会、经济、文化等呈现出复杂、动态、敏感的“亦城亦乡”的半城镇化特征，可能触发更深层次的空间和社会问题，极大制约着我国城镇化的健康发展。属于自然生态、地域文化、资源利用价值高位的大都市边缘区乡村可能会因“强烈的城乡关系”作用和基于“流动空间”的城镇网络而使其功能不断多元，小农经济基础和传统农村生产生活结构被打破，非农化发展趋势明显，加之国土空间规划体系强调的以自然资源保护利用为基本出发点的均衡发展，也会带来土地利用、产业发展等的锁定效应，这些都表明大都市边缘区形成了更广泛的乡村就地城镇化动力。那么，如何通过差异化政策供给，引导多元主体共同参与，进而推动大都市边缘区乡村就地城镇化？乡村规划作为有限资源的配置手段，如何挖掘整合“外生性资源”和“内源性要素”？文章以西安大都市边缘区为例，围绕上述两个问题展开相关研究，目的在于探寻并落实乡村就地城镇化目标的乡村规划方法。

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西安大都市边缘区乡村就地城镇化趋势特征及发展困境

2.1 趋势特征：

大都市快速扩张下的非农化发展

西安大都市边缘区乡村在区位、生态和土地等叠加优势下，不同利益主体针对空间资源展开博弈，部分农用地转换成非农用地，剩余的农用地也被流转，土地资本化现象逐渐出现。但资本针对土地资源的不良博弈、村民对土地资源“用脚投票”的处置方式、政策制度对土地利用方式管控的全面收束，共同导致了边缘区土地“不能用、不让用、不知道怎么用”（图1，表1~表2），由此引发大量村民脱离农业生产，以就近或外出务工为主，但自身适应能力的不足使其陷入“种田无地、就业不正规、收入不稳定”的困境。

▲ 图1 | 高新区部分村庄土地权属及使用现状

资料来源：项目组绘制。

▲ 表1 | 高新区部分村庄可利用土地权属及使用现状

资料来源：规划项目组。

▲ 表2 | 高新区部分村庄建议利用土地权属及使用现状

资料来源：规划项目组。

2.2 困境识别：

就地城镇化的必然趋势与固化乡村认知的矛盾

大都市快速扩张导致的非农化发展表明边缘区乡村就地城镇化动力已经形成，但各利益主体基于自身利益的考量，很难主动或持续地采取有利于乡村就地城镇化的行动。对基层政府而言，项目化的资源配置和供给是其推进乡村振兴的主要方式，但这种方式容易导致其忽视村庄发展诉求和村民公共服务需求；对社会资本而言，基于地方政府土地财政所产生的建设用地指标的节余收益成为资本下乡的推动力，虽在一定程度上带动了乡村发展，但资本的逐利性使其在下乡过程中产生诸多问题，难以兼顾效率与公平；对村民而言，在乡村建设过程中，多数村民既追求城市现代化的生活方式，又不愿放弃农村户籍制度的红利，在政策的变与不变中作出趋利性的选择，低效参与乡村建设全过程。

2.3 症结所在：

无差别政策供给下的路径偏差

在国土空间规划体系下，边界内村庄不属于村镇规划建设管理范围，大部分村庄短期内不会被纳入建设发展计划，处于管理缺位状态，边界外的大量村庄不再具有小农经济基础和传统农村生产生活结构，非农化趋势明显，在这种形式下，符合该区域发展规律的政策设计成为突破现阶段规模效益的关键。但在实践中，地方政府对该地区依然采用无差别政策供给，政策供给与乡村就地城镇化发展阶段的错位必然会使其偏离城镇化的发展轨道。

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大都市边缘区乡村就地城镇化路径及规划响应

3.1 大都市边缘区乡村就地城镇化路径

（1）价值再造：立足城乡共同愿景下的发展目标，重视乡村多维价值。

基于绿色、生态、可持续、以人为本等高质量城乡发展要求，大都市边缘区乡村就地城镇化应立足城乡发展共同目标，再造乡村多维价值，即在城乡同一个发展目标下，精准识别城乡差距，通过体系化调适机制的建立促使乡村资源层级的适度上收，引导公共资源和市场要素充分流动、合理集聚、优化配置，实现“城—镇—村”多层级、多维度融合发展。

（2）主体重塑：激发村民主体性，促使介入主体多元化、有序化。

首先，村民作为村庄的主人是就地城镇化的核心主体，通过培育“为村产业”、催生现代乡村文明、增强村民组织合力、提升村民主体地位等方式重构并激活村民的经济、文化、社会、治理主体性至关重要；其次，政府、市场、社会组织等作为介入主体，不能代替村民主体，需以陪伴式或唤醒式的方式介入；最后，基层政府还应充当组织协调主体，按现实治理需要，科学地重构自身角色（图2）。

▲ 图2 | 多元参与主体组织模式

资料来源：作者自绘。

（3）赋能提升：大力推行乡村教育，提升村民市民化能力。

强化乡村教育在乡村振兴中的战略地位，建立健全村民教育培训制度，推进村民教育培训制度化、常态化，切实提高村民劳动力技能和思想意识，提高其市场竞争力，着力提高村民的经营性收入和工资性收入，保障其财产性收入，降低转移支付收入占比。同时，要以实现村民、村社集体组织赋能提升为目标，采取“共同缔造”“以奖代补”“公共资源再分配”等方式促进村民全面发展，引导村民尽快融入城市生活，最终实现人的振兴。

3.2 推动就地城镇化的乡村规划思路

（1）精准分类：精准划分村庄类型，引导乡村地区收缩发展。

由于不同类型的村庄有着不同的职能分工，在城乡融合的方式上具有差异性，基层政府应立足发展思维，强化村庄资源禀赋、发展潜力与城乡发展共同目标的契合，依据村庄就地城镇化潜力评价，做好村庄精准分类（表3~表4）。对于具备就地城镇化条件的村庄，应从产业发展、空间建设、政策供给、运营管理等多方面全力推动就地城镇化；对于尚不具备就地城镇化条件但有潜力的村庄，应积极引导资源与人口的适度集聚，适时推动就地城镇化。

▲ 表3 | 村庄就地城镇化潜力评价建议指标

资料来源：作者自绘。

▲ 表4 | 基于就地城镇化的村庄精准分类

资料来源：作者自绘。

（2）要素支撑：厘清可用资源，创新利用方式。

基于村庄精准分类，进一步厘清就地城镇化的驱动要素和可用资源，创新利用方式，实现就地城镇化的目标。科学客观地评价村庄就地城镇化驱动要素，并以最突出的某一类或几类优势要素作为推动就地城镇化的切入点，重点梳理村庄土地资源的权属及利用现状、建筑空间资源的闲置数量及特征、人力资源的类型与发展意愿、自然资源与历史文化资源的可利用度等。构建由区县政府统筹，乡镇政府主导，村集体及村民参与的乡镇集体经济，充分调动乡镇在集体经济建设中的活力与优势，避免多数村社集体因组织化程度不高而难以直面市场的困境。

（3）营建维度：空间设计、产业发展、社区营造三位一体。

为实现村民就地非农生产生活的目标，乡村规划应主要涉及空间、产业、社区3个维度。首先，根据村庄就地城镇化驱动要素和可利用资源，结合相关政策要求及市场需求，明确适宜发展的产业类型、承载空间及运营主体；其次，基于产业布局及发展需求展开村庄空间规划布局及空间设计，使空间建设与产业发展需求相契合；最后，以产业发展为契机，引导多元主体共同参与，强化具有引导性的经营项目空间设计与建设，使空间建设与产业发展成为凝聚村民向心力、锻炼社区运营管理能力的媒介。

（4）机制保障：差异化政策供给，全过程建设管理。

全面推动“规划设计—建设实施—运营维护”全过程精细化管理是落实就地城镇化目标的关键环节。一是政策供给应导向完全城镇化，加速半城镇化地区社会、经济、文化、人等的转型；二是应完善乡村就地城镇化评价体系，加强对乡村规划技术及实施效果的评估，建立多层级、实用性强、覆盖范围广的乡村建设标准体系，使乡村建设有据可依。

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结论与讨论

大都市边缘区作为建设发展矛盾最集中的区域，可能会因既有问题得到妥善解决而使其转为“隐性”，从而支撑乡村现代化的进程，但也可能会因现实需求的再度严峻而集中“显化”，进而与乡村现代化的目标相背离，甚至引发新的社会矛盾。面对这一现实，大都市边缘区乡村发展需要建构社会各界的共识逻辑。首先，不论是大都市边缘区所处的半城镇化发展阶段，还是区位、交通、市场、土地、劳动力资源等优势，均表明就地城镇化动力已经形成，政策、资本等应加速推进该区域空间建设、生产生活方式、管理理念等向完全意义的城镇化转型。其次，基于我国乡村数量大、分布散、发展基础较为薄弱的现实，不是所有的村庄都具备推动就地城镇化的条件，乡村收缩依然是大势所趋，通过乡村收缩引导人口的适度集聚和资源的层级上收，以此带动村民就地就近非农就业，促进“村民”向“市民”转型。最后，政府相关部门应及时调整已具备就地城镇化动力地区的政策供给，依托资源禀赋，合理划定乡村单元，以片区为单元编制乡村国土空间规划，促进资源优化配置，推动县域经济高质量发展，最终实现城乡融合发展。

致谢：感谢同济大学黄建中教授为本文修改提出的宝贵意见，感谢刘聪编辑在文章刊登过程中认真详细的编校。

本文撰稿：陈炼  段德罡  崔琳琳

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原文介绍

《大都市边缘区乡村就地城镇化路径及规划响应——西安的实践与探索》一文刊载于《城市规划》2023年第10期，第82页-第91页。

【doi】10.11819/cpr20231010a

陈   炼，西安建筑科技大学建筑学院博士研究生。

段德罡，西安建筑科技大学建筑学院教授，博士生导师，陕西省村镇发展与建设研究中心主任，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员，本文通信作者，haliduan163@.com。

崔琳琳，西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=2Wn7gbiy3W-GaMZkLppsED1XStXlse1xlypSx02_Bfgz4mmxOGWVG3pIlw7jD0jtxkKXKXEfGGjEJFVW8Kg5oMqHwsIaflARXqZYjwV5-WGyqBv-EGMz59iyj_IINjOvaAc-9wJrGho=&uniplatform=NZKPT&language=CHS

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