【Open Access】城市规划的使命担当
杨保军（1963–），男，博士，住房和城乡建设部总经济师，教授级高级城市规划师，中国城市规划学会理事长，yangbj@caupd.com。
董 珂（1973–），男，博士，中国城市规划设计研究院副总规划师，教授级高级城市规划师，中国城市规划学会总体规划专业委员会秘书长。
精彩导读
ABSTRACT：Urban planning has made an indelible contribution to China’s urban development and construction. However, China’s urban planning is faced with dilemmas of vague positioning and weakening roles in recent years. This paper discusses the professional pursuit of China’s urban planning in the future in terms of both the central government’s requirements and local governments’ demands, with the aim to explore the mission and responsibility of urban planning amid Chinese modernization. China’s urban planners should uphold the spirit of the 20th National Congress of the Communist Party of China, improve the levels of urban planning, construction, and governance, and build livable, resilient, and smart cities. It is necessary to steadily push forward the reform of the planning institutions, establish a national planning system focusing on overall coordination as well as functional division and collaboration, and properly handle the relationship between urban planning and territorial planning. In accordance with the requirements of “studying practical problems, responding to real demands, creating genuine values, and ensuring actual implementation”, efforts should be made to return to the essence of urban planning and improve planning systems and methods. Urban planners should not only “do things correctly” but also “do the right things”. In view of the problems that cities generally face, such as lack of development momentum, development modes to be transformed, weak ability to cope with climate change, public hygiene and health issues, operational risks caused by aging, and challenges brought by differentiation, emphasis should be placed on improving the safety and resilience of cities, seeking driving forces of urban development, and promoting urban regeneration from the perspectives of breaking institutional barriers and making urban design play a more important role. Thus, future cities characterized by all-age friendliness, distinctive cultural features, green and low carbon, and intelligence-supported energization will be built. For this purpose, urban planners in the new era should take solving problems, creating values, and promoting high-quality urban development as their responsibility.
KEYWORDS：urban planning; mission and responsibility
城市规划源远流长，两千多年前的《考工记》《商君书》《管子》《墨子》等典籍就有关于城市规划的论述，工业革命之后诞生的现代城市规划，至少也有100多年的历史。中华人民共和国成立以来，城市规划对我国的城市发展与建设起到了至关重要的作用，做出了不可磨灭的贡献。计划经济时期，城市规划为“156项工程”等重点工业项目建设选址、保障国家大规模工业化建设顺利进行提供技术支持。改革开放之后，城市规划为优化城市建设布局、合理配置土地资源、提升城市发展竞争力提供指引和保障。
时至今日，我国已经从传统的乡土中国转型为城市型国家，城镇化率超过65%，今后一个时期还会上升，城市将成为近10亿人口生活的家园，也是经济社会发展的主动力，以及创新的孵化器和加速器。随着城市在国家社会经济中的地位作用不断提升，城市规划的价值也将日益凸显。但最近几年，城市规划的定位似乎有所模糊，作用反而有所削弱，甚至一些人出现了城市规划是否被取代的困惑。大家不禁要问：今后我国的城市规划到底还有什么价值？能起什么作用？或者说，在中国式现代化征程中，城市规划的使命担当究竟是什么？
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中央要求
1.1 贯彻落实党的二十大精神
习近平总书记一直高度重视城市规划，在很多场合多次强调城市规划的重要引领作用，强调要加强城市规划、坚持规划先行。党的十九届六中全会上，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出，“加强城市规划、建设、管理”是党的十八大以来的重大成就之一[1]。
党的二十大报告指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[2]。实现中国式现代化对城市工作提出的新要求包括：坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。笔者理解，其中初心是“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”；手段是“提高城市规划、建设、治理水平”；路径是“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设”；目标是“打造宜居、韧性、智慧城市”。
1.1.1 初心：人民城市人民建、人民城市为人民正如习近平总书记所讲：坚持以人民为中心的发展思想，不是一句空洞的口号，必须落实到各项决策部署和实际工作之中。第一，坚持人民至上；第二，紧紧依靠人民；第三，不断造福人民。要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。规划师要时刻把人民的利益放在心上，要跟老百姓多沟通交流，不能坐在办公室里想方案和分析指标。1.1.2 手段：提高城市规划、建设、治理水平
规划一直在尝试改革，也曾一度迷茫，经过几年的探索，中央明确了城市规划应面向新时代、新要求和新矛盾。规划师们应树立全周期管理理念，将其贯穿城市规划、建设、治理全过程的各个环节；增强城市的整体性、系统性、生长性，提高城市的承载力、宜居性、包容度。要突出多元化治理，从“七分建设、三分治理”转向“三分建设、七分治理”，从政府一元化管理转向政府、社会、市民多元化治理。
1.1.3 目标：打造宜居、韧性、智慧城市
“宜居、韧性、智慧”是城市发展的方向，也逐渐成为世界各国的共同目标，联合国可持续发展目标（SDGs）的第11项目标“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”已经成为各国共识[3]。规划工作要围绕打造宜居、韧性、智慧的城市，其中：宜居是城市规划的中心目标，韧性是确保城市安全的要求，智慧是要运用新技术使城市变得更高效。
1.1.4 城市工作重心
在2023年初全国住房和城乡建设工作会议上，倪虹部长提到：城市工作的基点是让人民群众安居，要打通一套路径，即持续实施城市更新行动和乡村建设行动，实现“打造宜居、韧性、智慧城市”以及“建设宜居宜业和美乡村”的目标。其中的重点策略，包括着力在服务新发展格局、推动高质量发展上取得新突破；着力在增进民生福社、创造高品质生活上展现新作为；着力在推动绿色发展、促进人与自然和谐共生上实现新进展。
总之，城乡要建设好、治理好，离不开规划师们的专业技术支撑。城市规划师要有宽广的胸怀和广阔的视野，把人民利益、国家发展放在首位，服务国家现代化建设需要，为各部委科学决策和政策制定提供技术支撑，努力探索中国式现代化的城市发展道路。近期，国家推出三大工程：保障性住房规划建设、城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设，作为保民生、促投资、稳增长、防风险的重要举措，规划界应该积极参与研究。
1.2 建立统筹协调、分工协作的国家规划体系
2018年出台《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确提出，要建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系[4]。当前，国家规划体系的改革还在稳步推进[5]，要建立健全国家规划体系，推动各类规划统筹协同、分工协作，共同支撑构建新发展格局、实现中国式现代化的宏伟目标。
针对现在和今后一段时期的规划设计，笔者有几点重要的认识：（1）党中央、国务院已经批准印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，要认真落实好。
（2）国土空间规划的核心是划定“三区三线”，“三区三线”内由相关部门结合职责分工编制专项规划。
（3）“多规合一”是各个部门在国土空间规划一张底板上编制规划，国土空间规划不是对各个专项规划的替代。要按照国务院要求，编制好城镇开发边界内的建设专项规划。
（4）过去的城市总体规划、详细规划和“一书两证”规划许可制度是在城市规模扩张时期形成的，已不适应当前城市更新的客观需要，特别是沿用控制性详细规划进行征收、出让土地的做法，不能满足更新改造项目的需要。
（5）要研究建立城市设计管理制度，研究建立建设工程许可制度，以工程质量安全为核心，整合建设工程、消防设计审查验收、施工许可等制度，构建建设工程从设计、到施工、到验收、再到运维的闭环管理制度。
1.3 回归城市规划本质1.3.1 研究真问题当前阶段，我国很多城市遇到了问题，既有共性问题，也有不同阶段、不同规模城市的个性问题，迫切需要各个机构以及规划师发挥专业特长，呼应各地面临的真问题，尤其是如何提升市场信心，推进经济全面复苏。
1.3.2 回应真需求规划的供给要能满足不同人群当下的真需求，应重点关注4个“2亿人”：一是2亿新市民、青年人中约70%在城市租房住，住房困难突出；二是2亿居民生活在城镇老旧小区，普遍存在设施不健全等问题；三是2亿老年人的住房适老化设施严重不足，不适应居家养老需求；四是2亿儿童对于安全、健康生活环境的需求。
1.3.3 创造真价值
2015年中央城市工作会议中提到统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性[6]。对城市而言，有些动力是一时的，唯有改革、科技和文化是长久可持续的。规划要有效激发这三大动力，释放城市发展新动能，实现城市空间和要素的保值增值。
1.3.4 保障真落地
规划要保障设想能真正落地，用好并产生效果。尤其是规划方法和土地、财税、金融等相关配套政策要适应城市建设从增量扩张向存量更新、从开发模式向运营模式的转型。
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地方诉求
目前，地方发展压力比较大，主要遇到以下问题。规划师对解决这些问题能起多大的作用，某种程度上决定了未来一段时间我们的价值和行业的地位。
2.1 城市发展动力不足构建“双循环”新发展格局，当前面临“需求外缩内弱”的挑战。全球经济步入下行周期，加上国际地缘政治形势变化，国际贸易收缩；而国内以过度投资和消费不足为主要特征的经济结构短期内难以根本改变，国内消费疲弱。部分外企撤离，以加工业为主的劳动力需求减少，使得城镇化的动力明显不足，过去的一些规划设想未能如期实现。卖地解决不了问题，盖房子也解决不了问题，许多房子还在空置，最关键的是新动力在哪里？2.2 城市发展模式待转型很多城市账面上还有一些土地出让的发生，但相当一部分是左手拿到右手，不是真正的市场需求。城市进入新阶段，要着重考虑存量经济怎么激发活力和价值。未来城市要逐渐摆脱土地财政依赖，从以“形成资产”、卖地为主的增量扩张，转向以“经营资产”、以人为核心的存量更新，城市规划要从如何更好“满足人的需求”为出发点，为城市寻找新的增长点。2.3 城市应对气候变化能力弱气候变化影响下，极端天气事件越来越频繁和不可预见，导致城市容易同时遭受多种灾害和次生灾害的威胁。比如，极端高温对电力等能源基础设施需求增加，加大了基础设施供应安全和运行安全风险；强降水导致洪涝灾害强度更大、频次更高、持续时间更长、影响区域更广泛；海平面上升、风暴潮、咸潮入侵冲击人口和财富密集的沿海城市安全；干旱加剧了水资源供应安全和粮食安全的风险，引发森林火灾等次生灾害。而当前城市应对各种灾害的能力还明显不足，时常受到各种灾害的冲击。2.4 城市公共卫生与健康问题由于城市的人口密度大、建筑密度大，人员、物资交流频繁，人口大规模的高速流动是常态，导致疫情扩散快、防控难度大、危害损失大。重大传染病对城市人民生命、公众健康、社会安全以至政治经济产生巨大影响。公共卫生安全给人们敲响警钟，社会建设方面短板也不少。2.5 城市老化增高运行风险随着城市的发展，建筑老化、基础设施老化和人口老龄化，几个老化叠加在一起，增高了城市运行风险。危旧建筑在城市中普遍存在，且没有得到及时维护和更新，存在“带病运行”或“超期服役”的问题。城市中有相当数量的基础设施建设年代较早，存在底数不清、维护滞后的问题。2020年我国城镇老龄人口（60周岁以上）占比高达15.8%，大大超过10%的国际老龄化社会标准，存在“未富先老”的问题。2.6 城市分化带来差异化挑战有些城市已经真实面临收缩问题，经济增长乏力、财政收入滑坡、人口和资本外流，使其难以支撑起公共设施建设和运营。超大特大城市则面临截然不同的社会风险，尤其是新市民、青年和外来人口的就业、住房和保障不足，常住外来人口无法享受“市民待遇”，既无法返回乡土、又不能很好地融入城市，成为无所归依的隐形困难群体，存在社会结构性风险隐患，如果长期得不到解决，极易引发社会矛盾冲突。3
专业追求
进入存量更新重要时期，传统规划管控和技术手段普遍失灵。城市总体规划侧重目标蓝图和增量扩张的传统规划方式，对实施路径和对既有建设优化提升的关注不够；控制性详细规划适应大规模新建和卖地模式，面向土地出让，对空间改造、品质提升等城市建设活动缺乏有效的管控和指导；修建性详细规划被弱化甚至取消，缺乏对空间形态、风貌、功能的有效指导和管理。
基于这些问题，规划师不仅要“正确的做事”，更要“做正确的事”！“正确的做事”意味着强调合规，按照既定规则做事；当然，那种只是坐在办公室对着文件干事，而不顾文件的条文是否符合当前的实际，这样“正确的做事”不可取，因为对“做正确的事”造成了阻碍，恰恰是要推动改革的对象。而“做正确的事”，意味着要直面和解决现实问题，找准未来发展的方向。以此来看，结合中央要求和地方诉求，新时期规划师的专业使命主要体现在以下4个方面：3.1 提高安全韧性近年来，一系列城市事件的出现，让人们意识到盲目建设可能积累安全风险，小风险会演化为大事故，医院等应急救援的场所甚至一度成为被救援对象。因此，提高城市安全韧性的需求日益迫切。以往城市规划工作中，存在安全底线不清晰、安全防护不到位、过度追求经济效益、防灾减灾救灾体系不完善，以及对“上下游”“干支流”要素间统筹不足等一系列问题，暴露出城市规划中科学思维和系统思维的不足。在提高城市安全韧性方面，规划师应当杜绝“削山填谷”“填湖造城”等建设冲动，尊重山-水-城有机融合的历史智慧，建立科学系统的统筹思维。3.2 谋划发展动力当前城市人口、土地和外贸老三大红利面临不可持续的趋势，城市亟待寻求新动力，即统筹改革、科技、文化三大动力，转变城市发展逻辑。新阶段，城市发展应在建设资金来源、进城人口结构、产业选择等方面做出新的抉择，城市发展动力机制也需要进行重构，城市发展的逻辑起点应由吸引产业转变为吸引人。城市发展新动能的培育要与城镇化下半场促进以人为核心的新型城镇化结合起来。3.2.1 改革方面由于城市工作涉及的部门众多，责权不一、缺乏统筹，除北京、合肥等极少数城市外，大部分城市都缺乏高位统筹机制。此外，城市规划建设治理全生命周期工作被切割，缺乏有序协调衔接。规划与建设、规划与治理之间的传导不畅，导致详细规划不适应存量更新模式，城市设计缺乏法定地位和有效约束力，各个部门的城市体检缺乏统筹协调。应该加快推进“规-建-治”一体，进一步加强统筹衔接。3.2.2 科技方面城市应提供适宜创新的软硬环境，需要加强对“人”的关怀。例如，杭州从人的交往交流出发，通过规划不同层级的开放共享空间、构建创新人群5分钟交往圈、打造人性化景区化共享空间、在老街元素基础上植入新业态等，创造出类型多样的创新空间，这些经验值得借鉴。3.2.3 文化方面老城承载着城市历史文脉，但却由于建筑老化、业态老化、年轻人流出等，很多正在走向衰败。未来应促进老城的文化传承与创新，通过文化与景观的结合、文化与产业的结合、文化与情感的结合，持续为老城注入新的活力。3.2.4 艺术与科技的融合进入更新时代，艺术家应该闪亮登场，和设计师携手为城市创造更多的价值，并从产业层面、地区层面、城市层面，充分发挥艺术家的作用。将艺术与科技深入融合，进一步丰富人们的体验，提高城市的魅力和吸引力。3.3 推动城市更新随着我国城市发展由大规模增量建设转入存量提质改造和增量结构调整并重阶段，高质量开展城市更新的必要性和重要性已毋庸置疑。但是，现行土地、规划、标准、投融资等方面体制机制是大规模增量开发建设阶段的产物，总体上已不适应存量改造的要求，需要加大改革力度予以破解。3.3.1 制度障碍城市更新实践过程中，存在土地管理制度不适应、控规指导作用不足、不动产确权登记困难、收益分配不合理，以及相关管控过严导致的动力不足等问题。比如，土地分类过细，用途单一且调整弹性小、周期长，难以适应居住、商业、办公等用途兼容的实际需求；土地用途使用年限一次性确定40年或70年的，难以适应功能业态随需求不断变化的客观情况；土地招拍挂制度要求净地公开出让、价高者得，不适应保存地上建筑的保留改造类更新项目。原有控规强调土地用途管制，对不改变土地用途的空间改造、品质提升等城市建设活动缺乏有效的管控和指导。加上控规管控刚性较强，调整程序繁琐、耗时长且结果存在不确定性，影响企业投资信心。目前，尚未形成合理的多元主体利益协调分配机制和可持续的商业模式，很多更新项目过于依赖政府投入，但收益渠道相对有限，投入和产出无法平衡，亟需优化管控方式，加大投融资和税费政策支持，有效调动社会资本参与的积极性。应鼓励地方通过试点实践直面问题，在解决问题的过程中形成经验。在这一过程中，规划师要积极参与、贡献智慧。3.3.2 政策导向健全完善适应城市更新的体制机制需要对现行制度安排进行全面重塑，是一项综合性、系统性工作。目前，政府已经出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》等一些底线性管控制度，从根本上规定了什么不能做、什么应该做、什么鼓励做[7-8]。今后，还将针对土地、规划、标准、财税、多元化投融资、利益协调机制等方面的突出矛盾问题，加大统筹协调力度，精准施策，稳步推进。在城市更新中，国家一直强调要发挥城市规划统筹作用、强化精细化城市设计引导，对规划师提出了更高的要求和期望。3.3.3 试点经验近年来，许多城市已经在实践中探索了一些很好的经验。例如：广州旧厂房更新项目中，允许自行改造的，将用地变性与储备相结合，在原产权人向国土资源主管部门办理补交土地出让金或完善土地出让手续的前提下，可以变更土地权属证书；苏州芳华创意园区，利用现有房屋和土地发展鼓励的新业态，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策；北京外文文化创意园，通过工业用地兼容餐饮、商务、商业等配套服务设施，允许用地性质兼容转换，实现创意更新改造。所有这些小小的改革，都极大地激发了地方的潜力和活力。3.3.4 城市设计的关键作用如果说以往的规划解决了“有没有”的问题，那么，在当前高质量发展时期，还要解决“好不好”的问题。城市设计将来也要在城市更新中发挥更重要的作用，即以保障公共利益为核心，补短板、优品质，提升人民群众获得感和幸福感；实现由二维平面管控向三维立体管控转变；优化城市格局形态，提升城市风貌特色；统筹实施主体，关注问题导向和实施导向，强化项目底层逻辑，促进政府与社会形成合力。建设工程要实现“设计-施工-验收-运维”的闭环管理，确保开发建设方案遵照规划设计进行实施，强化建筑的质量与安全管理。3.4 营建城市未来现代化城市的营建需要发挥规划师的聪明才智，而城市的现代化愿景包括：全龄友好、文化特色、绿色低碳、智慧赋能等。近年来，国内不少城市正在这些方面进行积极探索。放眼国际，新加坡的很多经验值得借鉴。3.4.1 全龄友好新加坡新市镇通过全龄友好设施建设，充分尊重和满足不同年龄段人群对设施环境的要求。此外，在建筑综合体设计中，也做到了兼顾全龄友好及商业、绿化等多种功能。3.4.2 文化特色新加坡在历史文化街区保护更新利用方面，特别强调社区的归属感，把传统的生活方式都作为文化传统延续下来。例如，新加坡的“小贩中心”类似我国一些城市的“社区食堂”，除日常餐饮服务外，其核心价值还体现在规划和政府管理、个体经营、公共空间以及情感联系。3.4.3 绿色低碳新加坡裕廊湖区（JLD）围绕“未来的经济枢纽、新的出行方式、智能和可持续发展区、花园和水景区”4个主题发展，成为近年来新加坡西部区域的新亮点之一，并将在2045年实现净零排放。在新加坡吉宝海水淡化厂项目中，同样兼顾了设施安全和公共活动，成为功能复合的绿色基础设施。由此可见，城市规划一定是综合性的目标和手段，而不能仅局限于单一目标。3.4.4 智慧赋能新加坡科技与设计大学把工程参与设计和人工智能多专业融合起来，真正做到了跨专业、跨学科，这是激发创新的途径，也是未来创新的重点。同时，新加坡的城市管理，在不同层级、不同领域构建多元智慧化应用场景的经验也值得我们借鉴。
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结语
城市规划是一门实践的学科，来源于实践也应用于实践。中央的要求和地方的诉求，共同塑造了专业的追求。城市规划需要不断地与时俱进，但永远不能忘记初心。
城市规划，如果不能改善人居环境，增进人民福祉，提升城市魅力、活力与竞争力，那就失去了专业的价值；如果我们走过的路上，没有留下文明进步的印迹，那就失去了出发的意义！新时期的规划师，应当以解决问题、创造价值、促进城市高质量发展为己任。
（本文根据杨保军在2022/2023中国城市规划年会的大会报告整理而成。）
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