【文章导读】旧城中心区土地混合利用优化的调控路径审视——应对“非均衡发展”现象的南京案例思考
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研究缘起
土地混合利用因为能够促进土地在集约利用的条件下发挥多元可持续效应,已经成为国家及地方城市积极倡导的土地利用方式,对一向强调高品质集约发展的旧城中心区而言,尤为重要。虽然土地混合利用一直是旧城中心区的热点议题,但在进入高品质存量更新时期后,旧城中心区发展的“现实条件”与“期许目标”均发生了重要转变,因此有必要对土地混合利用的优化路径进行重新探讨。一方面,存量发展时期,中心区空间日益固化,土地混合利用的优化路径必须跳脱传统的规划设计思维,更加重视对调控机制适宜性的剖析。另一方面,可持续发展时期,土地混合利用的内涵已经发生了拓展,其空间组织应以功能混合为基本空间框架,复合实现多维度特征(表1),所以不应仅关注促进“用地功能混合”,而应尽可能促进多维度空间特征的协同优化,否则就会导致“非均衡发展”现象,不利于实现旧城中心区多元可持续发展目标。
资料来源:笔者根据参考文献许思扬,陈振光. 混合功能发展概念解读与分类探讨[J]. 规划师,2012,28(7):105-109;COUPLAND A. Reclaiming the City: Mixed Use Development[M]. Oxford:Alden Press,1997;Urban Task Force. Towards an Urban Renaissance[M]. London: Routledge,1999;JENKS M, DEMPSEY N. Future Forms and Design for Sustainable Cities[M]. London: Routledge,2005整理绘制。
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研究思路与方法
本文基于土地混合利用多维度空间特征,以南京中心区为例,审视调控路径:(1)研判1978—2011年间,旧城中心区土地混合利用多维度空间特征协同演变趋势,明确南京向存量发展转型时面临的问题;(2)剖析2011—2019年间,存量更新阶段南京旧城中心区土地混合利用调控路径的改革措施及其成效;(3)提出未来调控路径的优化建议。
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现实问题分析:1978—2011年“非均衡发展”现象明显
根据演变分析结果判断,1978到2011年间,南京旧城中心区土地混合利用多维度空间特征的协同发展未得到充分考虑,宏观总体范围层面及微观步行单元层面的“非均衡发展”现象十分明显。
宏观总体范围层面:中心区的功能混合度、功能平衡度、空间紧凑度呈现明显的上升趋势,这得益于改革开放后30年间中心区“生产生活服务属性”的持续提升,以及经济快速发展背景下中心区引领城市发展作用的不断增强;与此同时,土地混合利用其他维度的提升却相对滞后,甚至出现了负向发展。
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调控路径研判:2011—2019年调控成效欠佳
4.1 存量发展时期的调控路径
进入存量发展后的2011至2019年间,有三类政策对南京旧城中心区土地混合利用的多维度空间特征起到直接或间接的调控作用:(1)通过完善用地分类标准以及出台系列文件,提升用地的使用功能兼容性和转换弹性;(2)通过不同管理条线的政策制度,完善土地使用的多维度管控引导要求;(3)提高城市更新过程中的公众参与水平,容纳不同角度的差异化意见,促进多维度空间特征的协同发展。
4.2 调控路径应对不足的体现
从宏观、微观两个层面对2011—2019年的演变特征进行定量评价发现,南京旧城中心区土地混合利用的“非均衡发展”现象呈现进一步加剧趋势。
宏观总体范围层面:南京旧城中心区原本水平较高的功能混合度、功能平衡度、空间紧凑度等指标继续得到了明显提升,而应受到重点关注的步行渗透度、公共服务混合度却未得到有效改善。
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调控优化建议
通过对南京案例的分析,我国存量更新时期对城市土地混合利用多维度空间特征起到调控作用的政策框架体系以“用地功能混合使用管控”为基础,以“多元可持续发展引导”和“公众参与”为辅助。此框架体系因缺乏“针对性、保障性、差异性”,无法应对旧城中心区土地混合利用的“非均衡发展”问题。据此本文提出相应优化建议(图5):
(1)建立中心区特别管控区,以及介于“中心区”及“地块”之间尺度的分区管控区,明确优化目标。结合国土空间规划体系各层级、各类型中的规划发展目标及公众意见,制定中心区及其内部各分区的土地混合利用发展正负清单。
(2)针对优化目标,建立保障多维度特征协同发展的管控、激励机制。通过捆绑政策,保障营利性建设行为与非营利性建设行为的协同。同时,以容积率奖励等多样化激励政策,有效激发更新行为。
城市空间特征的差异性是城市发展的普遍规律,不同区位、功能的空间势必具有差异化特征,如中心区的商务商业区相对于其他区域,难免会体现高容量、高混合、高密度的特征。但这并不意味着在优化该地区土地混合利用水平时,应放任“非均衡发展”现象的加剧。只有在保持不同功能区发挥本身作用的同时,尽量促进土地混合利用多维度空间特征的协同发展,才能更好地发挥多元可持续效应,保障中心区健康发展。
原文介绍
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【doi】10.11819/cpr20241705a
陈阳,东南大学建筑学院博士后,助理研究员,国家注册城乡规划师。阳建强,东南大学建筑学院教授,博士生导师,中国城市规划学会城市更新分会主任委员,国家注册城乡规划师,本文通信作者,yjqseuud@126.com。
【基金项目】国家自然科学基金项目(52108047,52278049)。【全文下载】文章已在知网发布,复制并搜索下方网址,或点击下方“阅读原文”,即可下载阅读全文。
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