中国的大城市化错了吗？

编者按

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与发达国家相比，中国在极短的时间内实现了快速而剧烈的城市化。这种跃迁式和压缩式的城市化，对城市治理提出了严峻挑战。

源自：意见领袖（ID：kopleader）  

作者：马亮

中国正在经历人类历史上史无前例的一场“造城运动”，城市化进程不断加快，城市中国呼之欲出。但是，以京津冀、长三角和珠三角等地为代表的超大城市和特大城市，却让人担忧中国城市化的未来。

这些超大城市普遍面临人口密集、交通拥堵、环境污染、房价高企等“城市病”，不得不采取种种限制人口规模的手段。但是事与愿违，这些特大城市却像巨大的磁场，根本赶不走人。

最近国务院批复上海市城市总体规划，其中对人口规模和建成区面积的限定，使城市规模问题再一次引发人们广泛关注。再如，围绕雄安新区的设立，一些学者认为可以疏解首都和省会等大城市的功能，使二三线城市差序发展乃至赶超。

但是一些学者主张大城市化，认为中国的城市还不够大，哪怕北上广深一线城市也还小，还有进一步扩张的潜力和必要。有关城市规模的这些讨论，都在启发人们重新理解大城市化对中国的意义和影响。

大城市化指一个国家的大量人口聚集在少数几个超大城市的现象，如日本东京、墨西哥城等。对于城市人口规模，有一个著名的齐夫定律（Zipff’s Law），为各国的大城市化提供了理论注脚。

齐夫定律预测一个国家的城市规模分布特征是陡峭的金字塔结构，例如第二大城市的规模是第一大城市的两分之一，第三大城市的规模是第一大城市的三分之一，以此类推呈几何级递减。这条统计法则得到许多国家的大量证据支持，假如它放之四海而皆准，那么“一城独大”是不可避免的现象。

按照经济增长、市场发展和人口迁徙的自然规律，齐夫定律或其相似现象在中国会大致兑现。从规模经济和集聚效应等方面来说，大城市化的理论本身没有错，也是不可阻挡的发展趋势。

虽然这不是普适理论，但也不能说中国是完全独特的。许多研究都显示中国的城市规模分布情况与齐夫定律的预测较为吻合，虽然在不同阶段会有一定偏差。

但是还有研究显示，中国的大城市化进程同齐夫定律的预测尚有很大距离。换言之，就是城市集中度偏低，大城市仍然还不够大。按照中国的人口规模，第一大城市应该可以达到五千万人甚至上亿人。

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中国历史就是一部人口史，如此多的人聚集在少数几座城市，令执政者不寒而栗。因此，以户籍制度为代表的限制政策，就成为控制城市人口规模的不二法门。政府对城市规模的强力干预，使城市分布特征偏离了既定轨道。

究其原因，中国以行政级别为核心的城市管控体制，扰乱了市场逻辑，扭曲了经济激励，错配了各种资源，导致了意料之外的一系列负面影响。自上而下的权限设置、资源配置和政策安排，都是围绕城市的行政级别而组织的，并没有按照市场逻辑而发展。

两个旗鼓相当的城市，如果一个是省会或副省级，那么就会比另一个普通地级市更有发展优势。因此，中国数十个省会或副省级城市成为各个区域的中心城市，在延缓乃至抵消大城市化的进程。

与发达国家相比，中国在极短的时间内实现了快速而剧烈的城市化。这种跃迁式和压缩式的城市化，对城市治理提出了严峻挑战。低质量的快速城镇化造成大城市的种种恶果，使人们难以接受大城市化。一线城市在极力瘦身减肥，二三线城市则希望做大做强，似乎都无法接受本真的自我。

另外，城市人口存在多个统计口径，如户籍或常住、建成区、城区或市区等，也模糊了人们的判断。许多资源配置和权限归属都是以城市规模而定的，各地政府在“做大”人口规模时会使用高估的指标，而在“做小”人口规模（如核算人均GDP）时则使用偏低的指标，使城市规模成为数字游戏的砝码。

更为重要的是，大城市本身也不想进一步“做大做强”，纷纷采取限制户籍、驱逐人口和“腾笼换鸟”的强硬政策。不过，政府对大城市化的抵制与拖延，却付出了沉重的代价，以及难以估量的机会成本。

无论是季节性人口迁徙和家庭分居，还是留守儿童和老人，他们都是城市限制人口规模的政策后果。这些对其不欢迎的人筑起铜墙铁壁的城市，是没有包容性的城市，尽管可以高档精致，但却不是值得向往的最佳状态。与此同时，基于户籍的利益固化使其成为难以打破，获得一些大城市的户口甚至要比很多国家的“绿卡”还要难。

同城市化并行不悖的是小城市化乃至逆城市化，但是目前以规模和绝对量为依据的城市排名和官员升迁，却很难使其进入政府议事日程。即便是大城市化，如果是高质量的，也不影响宜居性和可持续发展。

政府对城市规模的强力推动和严加限制，固然会暂时取得胜利，但从长远而言却得不偿失。齐夫定律等法则只是统计规律，而并非城市规模分布的金科玉律。如何让市场的归市场，让政府的归政府，还人们“用脚投票”的权利，推动城市之间错落有致的自然发展格局，可能是城市中国最大的课题。

作者：马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。

来源：意见领袖（ID：kopleader）  

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