一个环保NGO角色错位的雾霾治理梦（大气污染源信息公开行动故事之武汉）
编者按：自然之友“大气污染源信息全面公开推动项目”从2013年12月正式启动，联合各地区18家环保组织，以信息公开申请为主要手段和网络化的行动策略推动大气污染源信息全面公开，并尝试在政策层面推进大气污染防治相关法规的落实和完善。
自然之友武汉会员小组的空气污染项目，是对我国以PM2.5雾霾为最主要标志物的空气污染的最早关注者之一。治理空气污染是不是梦？且听TA来说说梦背后的理想吧。
本文由自然之友武汉小组空气污染项目（新浪微博：wuhanair）供稿。
作为对我国以pm2.5雾霾为最主要标志物的空气污染的最早关注者，自然之友武汉空气污染项目（新浪微博:@wuhanair）曾提出过民间NGO参与空气污染治理的4个工作方向。它们是：
一、见证：全面、长期记录空气质量信息，掌握第一手基本数据。
二、倡导：向公众揭示空气污染的危害，宣传节能环保的生产生活方式。
三、揭露：以信息公开为主要手段，曝光相关企业污染空气事实。
四、诉讼：支持空气污染受害者维权，提供证据和专业帮助。
前3个工作方向对空气污染治理的直接推动是非常有限的，第4个工作方向应该是能够直接推动空气污染治理的。在现有的司法环境和孱弱的民间环保能力状态下，其效果也是非常有限的。中国当前的空气污染是复杂的，其形成有深刻的制度缺陷和民情基础，民间环保力量实在是无法发挥更大的作用。
习李政府疾风骤雨的反腐和改革为国家带来新气象，重拾依法治国的理念更为恢复司法有效性提供了想象空间。习近平先生更是在意识形态领域提出了实现“中国梦”，这风乍起，吹皱一池春水。
2014年10月，环保部向民间征求对《大气污染防治法.修订稿》的意见。@wuhanair 君也做了一个梦，在梦中做了一回空气污染治理的顶层设计者。提出了三条主张，它们是：
一、归还空气质量标准制定权给全国人大；
二、引入“新源控制原则”，以县为执行单位，控制空气污染总量；
三、以省为主体，在省之间开展由政府主导的对跨省空气污染的司法问责活动，以解决空气污跨地域染流动问题。
@wuhanair君以此梦求教于国务院发展研究中心资源环境政策研究所的副所长常纪文博士。常所长只是认为太理想化，并无更多评价。
梦当然是理想化的东西，这里@wuhanair君自作一回弗洛伊德，把梦背后的理想解析来给诸君。
一、为何要归还空气质量标准制定权给全国人大？
现有的《环境空气质量标准》GB3095-2012是由国家环境保护部和国家质量监督检验检疫总局于2012年制定的。联合国世界卫生组织（WHO）的PM2.5（此文以PM2.5为例讨论）的准则值是：
PM2.5: 年平均浓度为10μg/m3；
24小时平均浓度为25μg/m3。
在WHO《空气质量准则》中指出：研究表明，人对颗粒物的长期暴露或短期暴露均导致死亡率增加，因此需要制定指示性颗粒物的短期暴露（24小时）和长期暴露（年平均）的准则值。对于环境污染地区，WHO给出了过渡的阶梯：
而我国标准是取WHO过渡时期目标中的最低档次中的年均35微克/每立方米为24小时“优”的标准，最低档次的日均75微克/立方米为24小时“良”的标准。
我们的清洁空气标准如此之低，到底有多低，可以对照一下美国的标准：
标准的差距是惊人的，我国的“良、轻度污染和中度污染”三个等级在美国标准中都是不健康的。
WHO指出：“不论是发达国家还是发展中国家，空气颗粒物及其对公众健康影响的证据都是一致的”。无论中美，人民对健康空气的需求都应该是一样的。基于我国空气污染现状严重，治理难度大，根治需要一个过程，人民也许可以适当放宽要求。但清洁空气的标准由本该看守空气质量的环保部门制定，这不是一件滑稽的事情吗？刻薄的讲，这不是鼓励监守自盗，让环保部门为自己惰政、渎职制造机会吗？
依照现行宪法，全国人大是最高权力机构，是全民意志的代表。让环保部代为制定清洁空气标准也许是全国人大的安排，但次安排明显缺乏基本政治常识。因此@wuhanair君主张：
全国人大从环保部收回空气质量标准的制订权，如果不能由人大的专门委员会来亲自制定，也应该委托与环境保护职责相制衡、与人民健康直接相关的行政部门（如卫生与计划生育委员会）代为制定。
二、“新源控制原则”能锁定空气污染总量吗？
1970年代前，全球严重的城市空气污染事件频频发生，世界八大公害事件，二件发生在美国，均为空气污染。美国现在的空气污染已经被控制到很低的程度。美国是一个行政司法化的国家，几乎所有社会问题的解决，都是通过司法影响立法，再由立法影响行政的过程实现的，空气污染的治理也不例外。美国空气污染治理的图景是在近半个世纪中，以《清洁空气法》及其前身为枢纽，州与联邦，企业与政府，公众与企业、政府之间开展的反复司法博弈的过程。《清洁空气法》法律部门则是这一良性过程的沉淀物。
我国与美国法律制度迥异，民情差异大。但是在环保行政当局与污染制造企业这一对猫鼠关系上，情形是相似的。“新源控制原则”是《清洁空气法》四大原则之一，主要调节企业与行政当局的关系，难得是该原则兼顾污染控制和经济发展（是不是有点耳熟？）。
按照“新源控制原则”，企业新建改建时，先行“新源排放分析”行政报批，获取“预防重大危害”行政许可后方可实施。
“新源控制原则”还包含了“新源排放分析制度”和“预防重大危害行政许可制度”。其中“泡泡政策”特别规定：允许以整个工厂为单位来定义“固定污染源”，只要新增污染总量不超过，就可以改扩建。
“新源控制原则”还对“改建”给出了司法界定：对某一固定空气污染物质排放源设施进行实质性的改建，或者对原有生产方法的改变，使之得以增加污染物质的排放，并且这种改建行为将会导致该污染源年排放污染物质的总量，超过前两年平均排放量的情况下，就必须在改建之前 获得“预防重大危害”行政许可。
建议中国在县级区域以“新源控制原则”开展对存量空气污染的控制。
老美的经验，中国能适用吗？这个疑问该提，但是我国《大气污染防治法.修订稿》对空气污染总量控制未提出明确的，可举办操作性，可考核的方法。大家还有其他法子吗？
三、空气污跨地域染流动问题，该如何清算？
这其实是空气污染的关键。
如果空气污染的受害者能够向制造者问责，空气污染的外部性就很被控制。正因为空气污染产生容易，扩散容易，而问责却污染源定位难、伤害关系确定难，伤害关系量化难、取证举证成本高。如：甲地人民的呼吸系统疾病（按现在的研究，还有心血管疾病，通常是慢性病）是由何种和多少数量的该地区原来没有的空气污染物质导致？而何种及多少数量的该空气污染物质又是如何的被空气流动从乙地搬运过来？而乙地空气中的何种和多少数量的污染物质又是如何被乙地的丙企业产生的？
为证实清楚这样的问题，1970年代日本大阪市西淀川区的哮喘病患者在公益律师、环境学者、历史学者、医学家、法学家的支持下，配合大规模社会动员下，打了20多年官司，才获得胜诉。
以我国的司法水平（只谈技术性，不谈司法有效性），要打赢一场空气污染官司对普通民众和民间环保机构来说是难于上青天的。而社会动员，则更是当局者所不能承受的。
回头来看环境恶化的根本原因，实在是近30年来在各级政府弱化公共服务职责，以主导者身份用企业化方式经营城市，以牺牲弱势群体基本权益和生态为代价片面追求GDP的结果。牺牲弱势群体的基本权益问题本文暂不讨论，牺牲生态是一件看客以为于己无关，主导者大发利市，大自然则默默承受损害的游戏。自然被逼到绝地后反扑，所有人都成为环境污染的受害者，空气污染是最为典型的案例。
习李新政的目标之一是转变地方行政当局主导经济生活，培养市场的力量，最终让各级政府逐渐退出公共服务以外领域，成为公共利益的看守者。这个过程注定是漫长和充满斗争的。那么在这个企业化的政府蜕变的过程中，它能做点什么救赎自己或促进自身转变呢？
上述空气污染司法的技术条件，只有省级政府具有。作为守土有责的地方政府，保护本地民众免于或减少空气污染的侵害，为空气污染受害者提供救济是其当然职责。
@wuhanair君提出：
在省级行政单位之间开展空气污染地域间转移的民事诉讼，以解决空气污跨地域染流动问题。这也算父权制政府在退场之前所做的补救吧？
对司法的拯救，只能靠司法的实践。省级政府之间用司法实践的方式厘清空气污染源流关系，量化赔偿数量，未尝不是一种中国特色的法律建设。
一点思考，希望能对大家有所启发。
参考文献：
《世界卫生组织关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量标准》 2005年全球更新版本
《REVISED AIR QUALITYSTANDARDS FOR PARTICLE POLLUTION AND UPDATES TO THE AIR QUALITY INDEX(AQI)》 http://www.epa.gov/airquality/particlepollution/actions.html
《中华人民共和国国家标准GB3095-2012》
《对谈记录：西淀川公害损失和地区改造 》问：芝村记者述：森胁君雄
《赵树凯：地方政府公司化：体制优势还是劣势？》共识网：http://www.21ccom.net/articles/zgyj/dfzl/article_2012042758619.html
致谢
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