电改观察 | 新一轮电改新在何处？
新一轮电改新在何处？
作者：安富
日前，据媒体报道，中共中央、国务院联合下发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发9号文），沉寂十多年的电力体制改革终于重启。相比13年前，目前的改革背景、改改革认识和改革参与者都发生了重大变化。而上一轮改革的政策制定者，对电改也经历了从满怀希望到心灰意冷再到重新认识的过程。可以说，这13年，是我国电力工业对市场化改革的认识进一步加深的13年，无论对国外电力体制改革经验，还是对第一轮电改迟滞不前的教训，都有了充分的认识。本文意在通过对比两次电力体制改革的差异，并对新电改后可能产生的利益分配进行分析，解读新一轮深化电力体制改革。
一、两次电力体制改革的差异
（一）改革背景不同。国发5号文出台前，电力工业部、国家电力公司包办电力生产供应的一切环节，电力长期作为一种计划性产品存在，商品属性没有得到开发，当时的电力体制是计划经济下政府调控一切经济活动的突出代表。计划僵化的电力体制，不能适应经济高速发展的需要。针对上述问题，当时迫切需要形成一个与市场经济相对应的电力体制。第一轮电力体制改革，通过行政手段建立起了一个初步的电力市场。根据国发5号文精神，电力行业进行了物理拆分，通过厂网分开，成立了五大发电集团和若干地方发电集团，发电侧电源项目建设形成了市场竞争；通过推进综合配套试点，成立了独立的南方电网公司，加之蒙西电网、陕西地电等地方电网公司存在，从物理上使我国存在多张产权不同的电网。可以说，电力行业经过13年的发展，已经从第一轮电力体制改革前的“没有市场”发展到了现在的“半市场”。所谓“半市场”，即是厂网虽然实现了分离，但电网公司对电力进行统购统销、买卖包办的局面并未打破，市场中供需主体仍然无法实现有序竞争和偏好选择，电力并未在保障供应的前提下充分发挥其商品属性。所以，此番深化电力体制改革的关键就是要破除“半市场”体制下限制电力行业健康持续发展的藩篱，通过进一步培育建设电力市场、健全完善市场机制，使市场在配置电力资源中发挥决定性作用。
（二）改革参与者不同。在发电侧引入市场主体开展竞争，是第一轮电力体制改革中最大的亮点，近十年我国发电装机迅猛增长充分说明了这一点。而经过了13年的发展，第一轮电力体制改革的红利已经用完，计划电量、计划电价、输配真实成本、交叉补贴台账不清、输配售一体垄断等问题成为电力市场持续健康发展的藩篱。第一轮电力体制改革的经验表明，在市场中引入新的参与者是破除垄断的好方法。新电改文件，也充分说明了这一点，通过放开售电侧，使用户端最大的利益主体地方政府有机会进入电力市场下游，在下游与五大发电集团实现充分竞争，倒逼电网公司回归输配电力、普遍服务的本职职责。
（三）改革认识不同。目前看，当时的政策制定者认为，通过第一轮电力体制改革，实现厂网分开、主辅分离，建设区域电网，并成立独立的电力监管机构，可以初步建立起竞争性的电力市场。但从实际效果看，除了发电侧电源项目建设实现了多主体竞争，全产业链的其他环节仍然为行政命令和垄断企业把持，市场竞争并未形成。此外，配套电力体制改革成立的电力监管机构形同虚设。可以说，当时的改革存在一个认识偏差，即通过成立一个高层级的监管机构，就能够管好电力市场、推动电力行业深化改革。事实证明，监管机构既没有项目审批权，又没有规划制定权，而电网公司可以调配、使用的资源不是一个事业单位可以相比的，仅仅依靠几百人的行政编制要管住、管好电力市场是不可能的。必须认识到，监管的前提是要存在被监管的市场，如若市场不存在，监管只能是两个行政主体间的权力博弈，电力监管机构的十年之殇原因即是在此。
所以，应该认识到，与其继续使用行政权力，对电网再次进行区域切割或者输配切割，不如在市场中引入更多的利益关联方，通过市场的力量，实现利益的重新分配，让市场发挥配置资源的决定性作用，才能限制垄断，让电力市场化的红利得到真正释放。
二、电力市场利益格局重新划分
根据中发9号文精神，电力体制将按照“三放开、一相对独立、三强化”的原则重启深化改革，电力市场的利益格局将重新划分。主要体现在，一是地方政府通过地方能源企业进入售电侧市场，重点掌握地方工业用户的售电权。同时，在推进输配电价改革的基础上，通过经营增量配电业务，开展大用户直购电交易。二是各发电集团继续承担发电侧主要供应商的职责，在用电量走低、火电装机利用小时数持续下降的情况下，通过水火互补、风光互补，实现资源有效配置，维持发电侧效益平衡。同时，通过组建售电公司，参与售电侧竞争。三是电网公司通过厘清输配电价，收取输配电过网费，形成稳定、合理的盈利模式。同时，继续承担售电侧保底职责，继续履行电力普遍服务义务。
甫一看，在本轮电改中，电网公司的利益受到损失，原有的业务板块被分化。但需要看到，电网公司失去的是其本不该有的、非企业的、非市场的职能，通过本轮电力体制改革，电网企业从集电力输送、统购统销、调度交易为一体的行业主导者，变成主要从事电网投资运行、电力传输配送的平台提供商。
只有让各利益相关方在电力市场中充分竞争，才能最大程度的还原电力在保供前提下的商品属性，让市场真正发挥配置电力资源的决定性作用。
新一轮电改，让我们拭目以待。
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