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德州电力风云20年（一）
eo记者 王倩倩
德州有着迄今北美最为活跃的电力市场，售电市场竞争性更是独树一帜。这个电力市场是怎么炼成的？于中国的电改有何借鉴价值？从今天起，eo将一连四天连载《德州电力风云20年》。
2000年6月，加州人前所未有地经历连续两天的轮番大停电，超过10万居民和商业用户接连断电，很多人被困电梯，思科和苹果供电遭中断，有的芯片制造厂几天之内损失百万美元。紧跟着，令加州人至今都心有余悸的电力危机汹涌而来。这一下子打蒙了去管制化势头正劲的加州人。
始作俑者之一，美国最大的能源公司——安然很快浮出水面，它操纵市场交易、虚报故障造成供不应求的恶行被一一揭露。擅长政治献金和游说的安然在美国政界、商界布局深远，90年代曾在多个州极力推动电力工业去管制化，在崩盘前不到10年间，安然的交易数量惊人，远远超过其他能源企业。
随着调查的深入，主要操纵者锒铛入狱，安然帝国轰然崩盘。2002年，安然西海岸首席能源交易官Timothy Belden承认，当时安然通过欺诈操纵了加州电力市场，从中牟利超过10亿美元。他也承认，安然在其他电力市场亦有操纵行为，包括德州2001年售电侧开放前的试点项目。
“安然的一部分人应该下地狱”，当时因电力危机成为众矢之的的加州州长戴维斯愤然说道，“为了一己野心罔顾人们性命是绝不可饶恕的！”
这个把加州电力工业去管制化搅得一塌糊涂、让加州电力行业狼狈不堪的安然，起家于远在墨西哥湾附近的德州。而在那里，如今却有着迄今北美最为活跃的电力市场，售电市场竞争性更是独树一帜。
德州电力市场是怎么炼成的？
在上世纪70年代以前，美国州政府对于通讯、电力、铁路等公用事业的监管能力非常有限。德州曾在20世纪初数次试图加强地方当局的权力，1913年，民主党代表Dwight L. Lewelling曾提出把公用事业放到已有的委员会、联合会下监管；1929年州长Dan Moody 主导成立过一个州级委员会，此后数年德州议员、党派代表先后提出了数个监管方案，一直收效甚微。1963年，时任参议员的Charles Wilson一直倡导公用事业改革监管立法，多次举行听证会、公共会议，极大地争取了德州公众对公用事业改革的关注。
与此同时，70年代美国经历能源危机，由于通货膨胀、基础设施扩建、燃料成本增加等原因导致电价激增，德州亦未能幸免。加之垄断性公用事业公司丑闻频出，社会对公用事业改革的情绪逐渐高涨，民间组织、机构开始就公用事业监管展开广泛讨论。
到1975年立法会议期间，德州参议两院终于通过了建立全州范围内公用事业委员会的法案——《公用事业监管法案》（Public Utility Regulatory Act，PURA），决定成立公用事业委员会（Public Utility Commission，PUC），主要监管电力和通讯——由此产生了20年后电力工业去管制化强有力的掌舵者。
次年，PUC开始运转。PURA规定PUC应有3位由州长指认的委员长（commissioner），时任州长Dolph Briscoe指派了第一届的三位委员长，分别签订了2年、4年、6年的固定合同，合同中还包含固定工资——1975年为40500美元，1976年为41300美元。
由三位委员长牵头，PUC开始招人、写政策和规定。1977年9月1日，PUC正式开始实施监管。在成立的前十年，PUC一度混乱不堪——委员长辞职、内部冲突导致员工愤而辞职、对电力公用事业公司费率设定过高等。1983年，首届三位委员长齐齐辞职。
80年代，为了加强PUC的监管作用，立法会通过立法扩大了PUC的监管范围，到了90年代，PUC完成了扩充、明晰了权责。1991年时，PUC有242个成员，负责监管177个注册的电力公用事业公司及6个通讯公司。在电力方面，负责德州范围内供电服务、输电线路和发电的审批，以准许成本加合理收益为基础设定公用事业公司的费率，代表政府监管电力服务质量。
换句话说，在90年代后期电力工业去管制化浪潮到来之前，德州已经有了强有力的电力工业监管者和决策者——PUC。
加之德州本身独立性非常强，物理上电网与外界联系非常少，PUC把日后电力工业的方方面面都包揽在了自己麾下。在美国目前有的7大区域电力市场中，只有德州的批发市场、输电监管权、审批权、费率制定权不在联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulation Commission，FERC），批发市场和售电市场全是PUC包揽。
如果说立法会是决策者，PUC是掌舵者，扬帆者则是如今广为熟知的ERCOT（Electric Reliability Council of Texas）——德州电力可靠性委员会。
ERCOT的前身为德州各大公用事业公司为保障二战电力供应成立的德州互联系统（Texas Interconnected System，TIS）。1970年，TIS成员根据北美电力可靠性委员会（NERC）的要求成立德州电力可靠性委员会，即ERCOT，作为各大公用事业公司的协调机构。1981年，ERCOT正式有了自己的办公室，招来首批4位全职员工。
此时，ERCOT的角色还仅仅是个话语权根本无法跟几大公用事业公司匹敌的协调者。如2000年进入ERCOT、现任ERCOT的CEO Trip Doggett所说，在当时，ERCOT是“弱角色”。
但无论如何，90年代中后期，德州电力工业市场化的三大推进者——立法会、PUC、ERCOT都已就位。
这是一场起于70年代自上而下的大潮。
经历过1973能源危机的卡特政府，将能源视为重中之重，这不仅推动了对公用事业监管的进一步加强，同时，为了保证能源供应充足，为了应对通货膨胀、能源成本居高不下等问题，打破能源工业一体化、引入竞争进入了决策层的考虑范围。
1978年，美国国会通过了《公用事业监管法案》，开启了能源工业重组之路。
80年代里根上台，他和远在欧洲的撒切尔夫人都是自由市场的笃信者，二人极力减少政府监管，联手在北美和欧洲掀起了大规模的私有化浪潮，航空、通讯、银行、铁路等先后开始去管制化。
1992年，当时的总统老布什签署了《国家能源政策法1992》（National Energy Policy Act），拉开了电力工业去管制化的序幕，要求FERC鼓励发电侧竞争。随后，FERC就开始筹备电力工业去管制化，1996年的《888号法令（Order 888）》就是最为重要的一个产物，Order888要求公用事业公司发、输分开，输电资产必须无歧视开放——这为发电侧竞争、批发电力市场形成打下基础。
1999年，FERC针对电力批发市场又出台了《2000号法令》，鼓励——并非“强制”——输电公用事业公司们联合起来，形成区域输电系统运营商（RTO），FERC希望借此进一步推动批发电力市场发展。这一切将美国电力工业引向了一个新的格局。
随着联邦在立法层面推动电力工业改革的步伐，各州纷纷开始筹谋电力工业市场化，研究立法、出台政令、制定计划，推动原有的一体化公用事业公司进行发输配售的拆分。德州立法会也开始为此筹备。
1997年前后，全美几乎所有的州齐刷刷地打算对电力工业进行大刀阔斧的改革，对发电竞争和售电竞争都有着野心勃勃的设想。也正是90年代中后期开始，美国的独立系统运营商（ISO）、区域输电组织（RTO）纷纷萌芽，到2000年左右，现今的7大ISO/RTO就基本上格局初定（如图1所示）。
批发市场和售电市场监管者、决策者统一的加州、德州、纽约州动作非常快，很快亮出了时间表。1995年，加州政府签署了一项法令要求电力工业重组，并规定自1998年1月1日起，售电侧开放。1996年纽约州电力工业监管者PSC（Public Service Commission）也颁布了电力工业去管制化的方案，要求所有公用事业公司必须承诺未来5年内开放零售电服务。覆盖多个州的PJM（PJM Interconnection）、MISO（Midwest ISO）、ISO-NE（ISO New England）、SPP（Southwest Power Pool）区域电力市场里，各个州亦推广市场开放计划。
1995年至2000年的德州，由后来成为美国第43任总统的乔治·布什任州长。“经济去管制化”是布什在参选时就已经反复强调的一个方面。
除了政府层面的改革意愿强烈，德州一些经济学家也纷纷著书立说，说明电力工业去管制化的潜在利益，反复强调管制化的低效——管制下的垄断性公用事业公司更倾向于扩张规模去争取利益最大化，而这部分利益的获得则是规模扩张成本向消费者的转移。
工业用户对引入竞争亦热情高涨。在上世纪70年代，公用事业公司巨头们斥巨资投资了大量的核电和火电，在固定的管制费率下，大型工业用户想买到便宜的电几乎不可能。随着售电侧放开信号的释放，工业用户越来越乐观，他们预测一旦放开管制，就可以通过谈判获得更好的电力合同，降低生产成本。
比工业用户更为热情的，是政客和安然。
通过政治献金和说客，安然与重要决策者保持密切联系，以传达出“安然意愿”。《纽约时报》在2001年的报道中提到，“安然公司花了十年的功夫说服了加州、德州、纽约州的立法者们，去推动电力工业去管制化。在安然崩盘前的不到十年间，其大规模交易的数量在所有能源公司中遥遥领先”。
在90年代，安然就不遗余力地支持时任德州州长布什的电改方案。1997年，布什就提出了一个在德州建立零售电力市场的法案，想要越过批发市场的改革，直接跳到零售侧改革。为了推动这一法案的通过，布什和来自民主党的副州长Bo Bullock花费了大量精力说服公用事业公司，向它们保证利益不会受损、搁浅成本（指由于过去的决策已经发生了的，而不能由现在或将来的任何决策改变的成本）可以收回。
然而，该法案胎死腹中。
但立法会的议员们仍继续研究电力工业去管制化的立法。德州参议院一个7人委员会前往各地考察，包括英国、澳大利亚、PJM市场、加州等等，卯足了劲儿准备大改电力工业。
很快，与重塑德州电力工业密切相关的Senate Bill 373和Senate Bill 7先后出台。
1995年德州立法会通过了Kenneth Armbrister议员提出的《德州373号法案》（Senate Bill 373，简称SB373），SB373对PURA做出了一些修改，最为重要的一点是，对批发市场做出了要求，让拆分和发电竞争比售电侧全面开放提早了7年。
SB373要求PUC对公用事业公司进行成本核算，为下一步拆分和重组打下基础。并首次引入了诸多新的定义：批发市场发电商、市场电力商人（Power Marketer）、授权联合发电商（Qualifying Cogenerator）、授权小型发电机构（Qulifying Small Power Producer）、授权机构、输电服务、输电服务费等。它允许在PUC或FERC注册的批发市场发电商、市场电力商人、授权联合发电商等实体可以发电、进入市场卖电，并接受PUC监管——这也就意味着发电侧率先引入竞争。
其中新增的Section 2.056首次提到“输电服务”，授权PUC要求输电商为批发市场参与者提供输电服务。
新增的Section 2.057“批发市场竞争”（Sec. 2.057. WHOLESALE COMPETITION）可谓是SB373的重中之重。它要求输电设施拥有者提供费率、接入要求和系统适用条件。要求PUC保证输电公用事业公司提供无歧视接入服务，并要求PUC在法案生效后180天内提交批发市场输电服务、费用和接入要求的准则，该准则不得违背FERC要求。此外，该条要求PUC上交确认搁浅成本的程序，提交成本分配和搁浅投资收回的方法。该条允许公用事业公司、关联公司、豁免批发市场发电商以及其他批发市场电力供应者可以竞争性卖电，授权公用事业公司可以从任何一个参与者中买电，禁止歧视市场中任何供电商。
此外，另有多个新增小节对参与批发市场竞争的实体、成本、PUC监管等多个方面提出了具体要求。
从SB373中随处可见的时间限定，不难看出德州立法会推进电力工业去管制化的决心。除了上述提及的180日和60日，SB373中的Section 2.28中明确要求，1995年9月1日SB373生效，1996年9月1日之前，PUC必须拿出去管制化应对整体方案；Section2.29要求PUC在SB373生效90天内上交上述“批发市场竞争”一节所要求的方案。
这就意味着，如果不施行SB373中所要求的，等同于违法。
很快，公用事业公司拆分、发电侧竞争等紧锣密鼓地展开。
7号法案最为核心的内容是什么？PUC又是如何设立新的监管手段？明日待续
资料：德州电力工业去管制化20年时间表
timeline
1 1995年，联邦开始推行电力工业去管制化，和其他州一样，德州响应号召，开始筹划市场，当年以民主党为主的参众两院通过了参议院373号法案（Senate Bill 373，简称SB373），意在放开发电侧竞争，允许新发电商进入，开始批发市场。
2 1996年，ERCOT第一个成为独立系统运营商，批发市场开始试运行。
3 1999年，德州如今电力市场的奠基之作参议院7号法案（Senate Bill 7，简称SB7）出台，SB7设定了市场去管制化的细节和严苛的时间表：核定搁浅成本、按时引入现货市场、2002年1月1日零售侧全面开放竞争、公用事业公司必须拆分。在售电侧过渡期间，对原有公用事业公司关联售电商采取竞价底限（Price To Beat），一开始要求关联售电商进入市场的费率不得比原有费率最多低6%，新进入市场的售电商售电费率不受限制。
4 2001年，ERCOT现货市场系统设计完成，开始运营。零售侧开放试点于7月底开始。
5 2002年1月1日，零售侧正式全面开放。这一年是批发现货市场正式运行第一年。
6 2004年，开始讨论节点市场（Nodal）模式取代当时应用的区域市场（Zonal）模式。
7 2006年，Nodal市场开始设计。同年，PUC将市场监管部分转交Potomac Economics，成立独立监管机构（Independent Market Monitor，IMM）。
8 2007年，为鼓励新售电商进入售电市场，防止原有公用事业公司售电公司独占市场所设立的Price To Beat到期。
9 2010年，Nodal市场正式取代Zonal市场，运行至今。
10 2010年以后，由于可再生能源并网增加，导致批发市场价格走低，资源充足性面临挑战，德州等考虑引入容量市场，但最终被推翻，PUC决定以提高批发市场竞价上限的方式吸引新容量投资，保持ERCOT市场单一电能市场的原状不变，不引入容量市场。