eo封面 | 加州售电侧突围（上）
9月封面
加州售电侧突围
今明两天eo将会推送9月刊封面《加州售电侧突围》，敬请留意。
加州售电侧突围（上）
eo记者 王倩倩
2000年，刚刚上任的加州州长戴维斯迎来了他从政生涯不堪回首的一年，失控的电力批发市场和轮番大停电给加州电力工业改革画上了狼狈不堪的一笔。
人们提到PJM、德州ERCOT电力市场、澳大利亚NEM电力市场、北欧Nord Pool电力市场，都会用“成功的电力市场”来代指，而谈到加州电力市场时，则免不了有“曾经失败过”的印象。
成功的电力市场“成功”得可以令人忽略那些小规模的断电、系统崩溃，但“失败”、“电力危机”似乎成了加州电力市场的标签，而让人忽略了加州电力市场的重新设计、售电侧重启、野心勃勃的可再生能源目标、超前的能源大数据运用等在2000年危机之后十余年中的探索与成就。
2000年电力危机之后，1998年全面开放的售电市场于2001年正式中止，电力市场全面叫停后，有多少售电商退出市场？2008年售电市场如何解冻？地方政府如何与大型电力公司抗衡，尝试购电选择多样化？有议会和监管者“加持”，“购电集合体”到底能不能推动加州售电市场重启？
加州售电市场演绎了一场不寻常的突围。
美国能源行业的一体化模式在1978年迎来了一场重大变革，当年国会通过了《公用事业监管法案》，开启了全美能源工业重组之路。1992年，美国国会通过了全国范围内的《能源政策法案》（Energy Policy Act，1992），随后声名远扬的Order888出台，拉开了电力工业去管制化的序幕。
紧跟国家在立法层面推动电力工业改革的步伐，绝大多数州的监管者、决策者都在探讨电力市场怎么建，售电侧什么时候开放、怎么开放，售电侧去管制化也被写进了许多州的法案、政策或规划中。
加州的步子更快，议会、监管部门很快开始为此筹备，亮出了时间表。1995年，加州政府签署了AB1890法案（Assembly Bill 1890），要求电力工业重组，并规定1998年1月1日起，售电侧开放。
1998年，以电力交易所（Power Exchange，PX）模式运营的现货市场开始运作。售电侧开放比预期晚了3个月，但开放后，私有公用事业公司的用户都拥有了零售商选择权。当时，加州要求公用事业公司卖出发电资产，发电侧多主体竞争；输配环节仍归“三大”公用事业公司——PG&E（太平洋天然气与电力公司，Pacific Gas and Electricity Company，简称PG&E）、SDG&E（圣地亚哥天然气和电力公司，San Diego Gas and Electric Company，简称SDG&E）和SCE（南加州联合爱迪生公司，Southern California Edison Company，简称SCE）所有，输电运营权交由CAISO（加州独立系统运营商，California Independent System Operator），输电费率由联邦能源委员会（FERC）设定；配电运营与输电运营、供电部分在公司内部严格分开，受到州级公用事业委员会（California Public Utilities Commission，简称CPUC）监管，费率由CPUC设定；供电侧允许售电商进入市场，“三大”仍可在市场售电，在竞争过渡完成之前的费率受到监管。
然而，匆促上马的加州电力市场很快走向危险边缘。“一切可能发生的错误全部都发生了”，能源分析师Michael Worm感叹道。天时地利人和，2000年的加州电力市场一样也没占——
到1999年，加州12年未曾新建一个电厂，容量严重不足；加州严重依赖州外电力，其中大部分是水电，时至2000年，久旱未雨，水电乏力；2000年前后，天然气价格陡升；批发市场设计采取了调度和交易分开的PX模式，要求所有电力公司放弃远期合同，所有电量都要进入现货市场；供电侧，监管部门要求零售侧签订长期合同——相当于售电价格锁定、批发侧价格波动无法传导；安然等20余个能源公司操纵批发市场……
结果，加州电力危机汹涌而来——批发市场价格失控，现货市场价格从1美元/MWh飙高到9999美元/MWh只在一眨眼之间。原有垂直一体化的“三大”公用事业公司由于已经卖出了绝大部分发电资产，售电侧的价格又被长期合同锁定，曾经风头无两的“三大”一时之间成了刀俎上的鱼肉：一方面不得不高价从市场买电；另一方面售电侧收不回成本的同时，还是不能满足负荷侧需求。
“三大”公用事业公司不得不拉闸，加州境内经历了耸人听闻的轮番大停电。
2001年4月，PG&E向政府申请破产保护，据PG&E估算，自2000年6月起到2001年4月，批发市场买电已经投入了90亿美元。另外“两大”——SCE和SDG&E也是一肚子苦水：SCE因批发市场价格波动投入的有去无回的资金多达26亿美元；SDG&E的损失预估为4.47亿美元。
州长戴维斯宣布加州进入紧急状态，政府层面出手“救市”，紧急出台AB 1X法案，让水资源部（Department of Water Resources，简称DWR）签订了一份430亿美元的跨境电力大单，以保证PG&E和SCE的电力供应；此外，政府让CPUC调整售电侧费率，加码售电费率，以弥补“三大”的亏空，多方面协调“三大”应对。
旋即，PX被叫停，现货市场停摆，售电侧开放被“拦腰截断”，最终危机得以收尾，加州电力工业改革步伐也全面停滞。
电力改革狼狈中断，原本乐观的州政府、立法者、联邦、公用事业公司、监管者开始相互指责。
经此一役，电力危机不仅“打垮了”加州，担忧的情绪也波及其他各州，各州推动电力工业去管制化的热情大减。多数产生于1996-1999年之间野心勃勃的批发侧、售电侧改革“时间表”都遭到了动摇——州议会修法，推后改革；监管机构改计划，决策者重新审视市场设计；系统运营机构抓紧时间进行内部修正、升级。
亲眼目睹过PG&E、SCE和SDG&E的“惨状”，各地公用事业公司也不再似90年代初“听话”，消极应对进一步拆分，从中阻挠政府继续改革。
批发侧现货市场大起大落，加州售电侧也随之坐了一趟过山车。
1996年，根据加州立法机构出台的AB1890的要求，加州从1998年1月1日起冻结各个层级用户的费率，直至公用事业公司的搁浅成本（又称竞争过渡费，Competition Transition Charge，简称CTC）收回。PG&E服务区内当时的冻结费率约为5.4美分/kwh。
在售电侧改革方面，加州政府通过了SB695法案（Senate Bill 695），CPUC通过了01-09-060号决议（Decision 01-09-060），设计了“Direct Access”（DA），允许所有用户转换供电商，不再从原有的“三大”买电，可以选不同的电力供应商（Electricity Service Provider，简称ESP）购电，CPUC要求ESP签订DA合同需要提前告知原有的公用事业公司。
1998年PX模式的现货市场启动，同年3月底，售电市场开放。
在竞争开放的前两年，公用事业公司在PX的购电成本比CPUC规定的冻结费率要低得多，足以逐渐收回搁浅成本（通过以下公式）。新进入者也稍微尝到了“甜头”。
差价=收取的电费-PX购电成本-输电费-收电费-其他
一开始有300多家大大小小的公司对售电“红利”兴致勃勃，热心参与市场售电。
在2000年春天以前，市场运作畅通，市场各方相安无事，眼看着要成为全美成功样本的先驱市场——在2001年以前，加州有1.7%的居民用户、3.5%的商业和工业用户转换过供电商，分别占到负荷量的1.6%和18.8%。
然而，容量不足、市场设计漏洞、人为操纵等顽疾在PX市场暴露，恶劣后果接踵而至，批发市场完全失控。
PX价格开始波动，公用事业公司入不敷出，不仅竞争过渡费收不回来，公用事业公司亏得一塌糊涂。
政府在售电侧开始全方位“救场”。
最开始，政府在用户电费上加码——电力应急附加费（Electric Emergency Procurement Surcharge），以保证公用事业公司可以收回更多收入。2001年3月，政府再度加码，当时每度电已经要多交3.5美分。
2001年9月底，加州CPUC提出一个临时意见（Interim Opinion），中止用户自由选择供电商。当时，据CPUC统计，全州峰荷（46000MW）的5%左右仍在参与“直购电”（DA），大部分是大型工业用户。
之后的2002年3月，CPUC通过投票正式决定2001年9月20日作为DA的正式中止日——9月20日这个日子对于售电市场收尾非常重要，因为这涉及到原来已经签订的购电合同如何处理。
CPUC提出，用户可以和供电商重新谈合同，对原有的供电合同协调更改；如果是2001年9月20日“中止日”之后才签订的，用户可以更换供电商重新签订供电合同。也就是说，已经进入市场的，需要履行原有供电合同直至到期。Direct Energy是北美最大的售电公司，在德州、PJM地区都非常活跃地参与市场，拥有大量用户，2008年它在加州收购的Strategic Energy就是当时的“遗留”售电公司之一。
而此时的“三大”，发电侧除了核电和少量水电，几乎已经全部卖出，输电费率、配电费率、供电费率都受到严格监管，换句话说，“三大”每年赚多少钱的“率”分三个环节已经定好，运营成本、搁浅成本全部都算进去，“三大”好好营业，就可以慢慢自行修复，“三大”还将是“三大”。
自此，大部分用户基本上回归“三大”，而“三大”已经濒临破产，重新回归政府监管。但这还不算结束，解决了市场瓦解后谁供电的问题之后，还得解决供电成本问题——这就意味着，售电侧的电价还得涨。最大的成本就在于DWR代表公用事业公司去和境外水电签的巨额供电合同。
2002年2月，CPUC通过了几个决议，其中一个是允许DWR发债券以获取购电资金、偿还购电债务；另一个是同意以调整用户费率为形式的成本补偿机制，以弥补DWR支出。自2002年3月15日之后，PG&E用户为9.295美分/kwh，SCE用户为9.744美分/kwh，SDG&E用户为7.285美分/千瓦时。当时，PUC还提出了一个“退出费”（Exit Fee），用于DWR弥补购电成本。
市场改革的残局勉强收尾。电力市场像梦魇一样掠过加州，电力工业进入以谨慎为最大特点的十年恢复期。
直到2008年，CPUC终于宣布，正在想办法解冻零售市场。早在2001年就已经被写入AB117里的CCA终于提上日程。
何为CCA？
即为“购电集合体”（Customer Choice Aggregation，简称CCA），当地政府可以成立机构代表当地用户参与批发市场买电，并向用户供电，以使供电选择多样化。
2001年的AB 117在公用事业准则（Pub. Util. Code）中加入了5个条款，提及“允许当地政府成立机构代表当地社区居民和商业用户买电”，CPUC的CCA负责人William Maguire提到，目前Public Utilities Code 366.2是当下CCA相关的法律准则。
CCA和其他市场实体一样参与批发市场和受到CAISO调度，不拥有输配资产，输配服务需要依靠当地原有的公用事业公司。此外，CCA需要向CPUC提供一个10万美元的债券或保险凭证，以保证一旦CCA失败可以用于支付用户未付的账单及承担其他成本。
简而言之，某种程度上CCA就是一个售电公司，但不是投资者所有的售电公司，而是一个地方政府（必须是地方政府，大学、社区均不可）牵头搞的售电公司，不以盈利为目的。
CCA模式在马塞诸萨州、俄亥俄州、新泽西州、罗德岛州和伊利诺伊州也都有尝试。
从州层面来看，加州人环保意识超前，有着全美遥遥领先的可再生能源目标，从加州为数众多的电动汽车可见一斑。通过CCA模式，一方面丰富售电选择，算是重拾十余年前的售电竞争；另一方面，保障当地用户用电成本不会大幅提高的同时，还可以推动当地可再生能源发展。于州政府而言，可谓是一举两得，CCA发展得到了自上而下的支持和推动。
于地方县、市政府而言，通过CCA，可以更好地管理当地的供电，免受大型公用事业公司左右，由此就可以自行选择电源，这就意味着可以大力发展当地的可再生能源。当时参与CCA的环保团体“旧金山社区电力”（San Francisco Community Power）负责人Steven Moss告诉记者，他当时作为环保团体的代表在CCA各项听证会及讨论会中支持CCA，就是看中它日后对于发展社区可再生能源的潜力。
于用户而言，CCA有助于增加选择，降低成本。在CCA成立之前，所有的用户均默认由所在地的公用事业公司供电，CCA的出现无疑给自主的美国人多了一个选择。此外，由于CCA是地方政府主导，不以商业盈利为目的，其供电合同价格往往低于大型公用事业公司。
而对于原有的大型电力公司而言，“瓜分市场者”即将进入市场，这意味着挑战——“三大”支持与否对于CCA相关政策的制定有着一定影响。
有AB117在前，2003年4月，作为电力市场各项改革方案的执行者——CPUC，开始就此制定相关政策。
经过2003年11月的首轮听证会后，2004年，CPUC发布了关于CCA的第一个决议案：D.04-12-046。第一次以政策形式落实CCA筹建。
从这份公开的决议案可以看到，CPUC对成本和费率两个方面有了详细的考量：首先，CCA筹建时公用事业公司所面临的成本如何解决；其次，CCA、公用事业公司和用户之间的交易如何达成。
次年3月，CPUC又召集了CCA相关的各方进行第二轮征询。PG&E、SCE、SDG&E“三大”公用事业公司联合提交了一个商议摘要。被召集来讨论CCA的还有水资源部（DWR）、各市政电力服务部门、地方政府能源监管部门、消费者权益办公室、环保团体等各方面人士，也都各自或联合提交了意见。通过反复讨论、听证，CPUC于2015年出台了关于CCA的第二阶段决议案：D.05-12-041。
至此，政策上关于推进售电侧竞争、引入CCA的两个决议已经成型：D.04-12-046和D.05-12-041。AB117和两个决议案成为后续CCA筹建和运营的指导性文件。
电力市场中引入新的实体，则面临着新角色如何管的问题——立法机构要求CPUC确保原有公用事业公司仍继续为CCA用户提供配电、计量、计数等服务，同时也要保证公用事业公司可以收回成本，包括那些早年与DWR签订合同的成本，以及保障CCA服务的成本。此外，AB117还要求，没有建立CCA的地区的用户利益也应得到保证。
AB117对于CPUC在CCA的监管上的要求，可以说责任是明确了，但是“监管权”的“权”就相对模糊。
CPUC作为监管部门、政策制定者，通常会保持中立，不会过度偏向——“中立”是CPUC里CCA的负责人William Maguire在与记者对话中常常提到的词，面对每一个关于CCA的表述都字斟句酌。
立法和监管的“不严厉”，也给了各方很多斡旋的余地。
而正是这些“余地”，引发了后续各方数年争执，以及第一个CCA与公用事业公司之间的三年“顽战”。
CCA要想筹建和运行，需要向CPUC上报执行计划，并进行登记。但是，正如CPUC在D.05-12-041中所“纠结”的，“AB117没有赋予我们（CPUC）通过或驳回CCA实施计划的权力”，CCA该怎么管，这是个问题。
法律中有明确提出，CPUC对于CCA实施计划没有决定权，CPUC也没有中止CCA项目的权力只提到“AB117将CCA执行计划的监管权授予CPUC，CPUC在某些CCA事宜上有特定的管辖权”。
什么是“特定的”？法律没有明确说明。这就是一个问题：法律让CPUC管，但没有明确怎么管。一旦有法律模糊地带存在，各方博弈就可谓针锋相对。
从CPUC的讨论记录也能看出来，“（我们认为）这里也有一个问题，AB117授予CPUC对CCA的管辖权如何界定，监管程度有多大”。事实上，两阶段决议案的前期听证中，诸多争论都体现了这一矛盾。
公用事业公司——主要为“三大”（PG&E、SCE、SDG&E），认为CPUC对公用事业公司、发电企业、能源服务企业已经有监管经验，这种监管权应当适用于CCA——也就是说也当“严管”。“三大”的观点很有依据：在法律条文中，CCA对于服务用户没有强制义务，而且可以随时停止服务义务，这对于“三大”而言，无异于潜在风险。“三大”既不想已有的用户被抢走，也不想届时作为CCA一旦无法运营之后的“兜底”服务商，在出现问题时接下“烂摊子”。联合发声也是不出意料。参与过CCA前期讨论的Steven Moss也提到，当时也的确存在这种疑虑，郡/市政府没有配电网，也没有电力市场经验，和公用事业公司相比，谁是更好的“售电者”尚未可知。
但另一方面，有意于成立CCA的郡/市则认为，CPUC的主要角色是“建议和辅助”，CCA是地方政府下的实体，只需要遵守相关法律和目前有关公众参与和信息披露的规定即可。他们还举例指出，AB117法案要求地方政府提交CCA《执行规划》，但并没有要求CCA把计划变动情况提交CPUC，这就说明法律没有要求CPUC过多监管CCA。“CPUC的态度是中立的，但地方政府的态度肯定是积极的”，2008年第一个在CPUC登记CCA项目的马林郡（Marin County）相关负责人Justin Kudo提到。
消费者权益办公室（ORA）就说，法律明确CPUC仅对公用事业公司有“充分的”或者“一般的”监督权，而AB117的条款赋予了CPUC对于CCA的“某些”（Certain）权力，CPUC不应对“立法意图”进行过多解读。
除了怎么管的问题之外，新的购电实体怎么建、怎么真正惠及地方也是讨论的焦点，与CCA相关的、对CCA感兴趣的市场参与者（Stakeholders）都被拉去政府开会、讨论。根据当时参与CCA的环保团体“旧金山社区电力”（San Francisco Community Power）负责人Steven Moss所言，2003年至2004年之间，各方在讨论会、听证会上持续拉锯，开会频率非常高，周周开月月开。在旧金山市SFPUC，当时为了CCA，甚至一个月开了12次讨论会，连着争论了数月。
各方争执不下，CPUC对于监管范围和力度也很头疼，最终提出：“在CPUC管辖CCA和CCA项目执行方面，纵观AB117，我们发现CPUC对CCA的管辖权是有限的，AB117的条款总体上要求我们应当推动CCA发展，或要求公用事业公司为CCA提供服务”。
此外，对于反对声音最高、顾虑最多的“三大”所提出的联合建议，CPUC也驳回了很多，比如，CPUC认为法律并没有要求CPUC监管甚至制定CCA的供电价格，也不包含“监管CCA的服务质量”。CPUC认可需要考虑公用事业公司的立场，保证公用事业公司捆绑用户的权益，但如果CCA没有影响到公用事业公司的运营、价格制定、其他用户享有公用事业公司服务，CPUC就不应干涉。CPUC还反驳到，AB117没有要求CPUC要去监管CCA的价格和服务质量，倒是对公用事业公司如何为CCA提供服务有明确的指导方针。
由此，CPUC基本明确了对于CCA的监管框架和要求：（1）CCA必须向CPUC提交一份执行计划和一份意向声明；（2）CCA必须在CPUC处注册登记；（3）在CCA可能提供服务之前，CPUC必须为CCA 通过相关规则。
根据William Maguire介绍，执行计划应当包含组织架构、运营模式、筹资方式、费率设定和其他相关成本等。
“CCA只需向我们（CPUC）描述和解释他们的计划，我们只需要确认他们是考虑周详的、恰当的、不违法的即可。他们自行设定费率，CPUC不会去判断、审批这些费率合理与否，这是（与其他公用事业公司）最大的不同”，William Maguire提到。
应当监管但不应过度监管，CPUC最终决定，对于CCA执行计划可以说采取是“专案专办”的方式——制订了一套简明的流程和方案，以备协调公用事业公司和CCA之间的争议，对于具体细节不做过多干预。
当然，CPUC也表示，“随着实践经验的累积，一旦发现问题，我们就会对规则进行修订和完善”。
2005年两个阶段的决议案在争论中出台之后，CCA发展却进入了沉寂。
CCA的发展为什么会进入沉寂？在2010年又遇到了什么转折？明日待续