封面报道 | 能源监管体制何往：国家能源总局会是选项吗？

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能源监管体制或酝酿新一轮调整，能源部委设置数度反复沉浮，纠结其中的权责划分和行业利益权衡，能否在分分合合中找到出路。

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eo记者 文华维 陈仪方

“必须改变目前‘九龙治能源’，政出多门的现状。”

北京市前门东大街一处会议室。一场能源监管体制改革座谈会，无论在任，还是卸任，在场的官员对即将酝酿的政府机构改革颇有期待。

每隔5年，能源监管体制几乎都会迎来一轮改革。也正因为如此，近十多年来，成立能源部的呼吁数次引爆舆论。

随着能源领域市场化改革的不断深入和能源安全形势的变化，能源领域监督管理以及运行过程中也暴露相应问题。在部分官员和学者看来，能源监管体制改革已是紧迫任务，即便定价权和投资审批权留在发改委亦可接受，换取能源主管部门完全独立。这进一步凸显能源管理机制运行之状况。

鉴于能源这一基础行业的重要和复杂性，改革的框架和执行路径如何选择，如何权衡，将牵一发而动全身。

建言新药方

公开信息显示，新一轮的能源监管体制改革可能正在酝酿中。相关方面正在为改革准备材料，这些发声将左右改革的进程以及方向。

2017年1月，有学者撰文提出，要理性看待、积极稳妥推进能源管理体制改革。一方面要继续探索实行职能有机统一的大部门体制，整合、拓宽部委的职能和覆盖空间，逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展；另一方面也要谋求政府决策、执行、监督适度分离，避免部门“一身三任”的体制弊端。

据国家能源局一位司局级官员透露，此文是相关部委委托课题报告的摘要。

此前的2016年6月，国务院参事室特约研究员、国家能源局原副局长、中国能源研究会副理事长吴吟曾集中调研能源监管体制问题。

调研组在安徽先后召开了三场专题座谈会，与能源监管机构、有关政府部门、能源企业、协会负责同志，就当前中国能源监管体制现状进行座谈交流，同时就市场体制下能源监管的主要内容以及当前能源监管中存在的突出问题进行了探讨。

在湖北的调研话题包括当前在监管工作中面临的突出问题和存在的困惑，以及能源监管立法工作、健全完善能源监管体制、强化能源监管手段等。

据国家能源局知情人士透露，此次调研后，国务院参事室向中央提交了关于能源监管体制改革的建议，包括改革中央层面的能源管理机构设置，以及改组派出机构等。

据上述知情人士介绍，目前已有多份建议报告通过不同渠道提交。能源主管部门完全独立是上述报告的核心诉求，即由一个强力的“能源管理部门”对能源相关问题进行集中管理是必须的，或重新设立能源部，或成立国家能源总局等。

支撑这一观点的一大依据是，能源管理从分散走向集中是国际通行做法。世界上主要的大国都建立了国家高级别的能源集中管理模式。

对此亦有另一种声音。一位经历数次能源管理体制变革的退休官员说，中国始终需要一个宏观经济管理部委，过去有时候是经委，有时候是计委，上面有问题的时候需要倚重这个部门拿出初步意见，一旦把能源这一基础行业的投资权和价格权拿走，这一经济管理部门很多事情都不好协调。然而，倘若没有管住投资和价格，成立能源部就没有意义。

“很多人都把行业中所有问题归咎于能源管理体制，或者是没有设立能源部，认为只要设立能源部，所有问题就迎刃而解了，我看未必，这种心态和这一药方可能是有害的，反而耽误了解决问题的时机，错过了切实有效的方案。”一位能源行业专家直言其不同意见。

无论是过去，还是现在，对这个庞大行业的错综复杂的利益进行权衡，任何时候都是一道莫大的难题。

争议委管局

“国家能源局作为委管局，在职责划分、组织实施方面仍面临诸多掣肘，有的时候感到心有余而力不足。”

根据紫光阁官网公开信息，在国家能源局法改司党支部党课上，司长梁昌新谈及能源立法的困境。其原因是能源立法涉及部门多，缺乏强有力的推动机制，沟通协调难度极大，进展缓慢。如能源法就涉及15个部委，石油储备条例涉及4个部委12家单位。

法改司的具体职责是三大块：一是研究能源重大问题，二是组织起草能源发展和有关监督管理的法律法规、规章送审稿，三是承担能源体制改革有关工作。另外，还承担有关规范性文件的合法性审核工作，承担行政执法监督、行政复议、行政应诉等工作。与之相应是，国家宏观经济管理部门的政策法规部门。

“能源局在很多事情上有责无权，比如推进电力改革中涉及部门多、司局多，协调成本高。”国家能源局另一位司局负责人说。其指向的同样是国家能源局作为委管局，这一规格决定了一委一局共同牵头推进电改的制度安排。

“例如，国家能源局相关司局起草的售电侧改革文件，因电力业务许可证等与其他部委有关司局意见不一致，办文程序迟迟不启动，影响了对复杂的电力工作进行指导的明确性与及时性。”国家能源局一位官员说。

2013年3月，原国家电监会和原国家能源局重组为新的国家能源局。此次合并解决了原能源局电力司和电监会之间的职能重叠，尤其是对于电力行业管理权限和电力体制改革主导权的分歧。

国家电监会与国家能源局同时存在期间，“主要管理职能分散在不同的管理部门，职能重叠，互相掣肘的情况十分突出。”国家能源局原监管总监谭荣尧曾在《中国能源监管探索与实践》曾有描述。

对于电监会而言，虽然这一专业的监管机构设立了，但并没有赋予其统一完整的电力监管职能，由于缺乏电价审批和投资准入这两个最重要的监管职能，电力监管机构缺乏有效的监管手段，影响了电力监管的有效性。传统的行政管理方式在电力行业中依然占据主导地位，发挥主导作用。电力监管机构夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有特大型企业之间，工作相当艰难。

令人始料未及的是，电监会与能源局的合并后，国家发改委与新的国家能源局之间的关系成为值得关注的对象。

国家能源局的三定方案明确了改革委与能源局的关系，能源局为发改委管理的国家局，国家能源局拟订的能源发展战略、重大规划、产业政策和提出的能源体制改革建议，由国家发展和改革委员会审定或审核后报国务院。这一规定未能解决问题。

在能源局部分官员看来，能源局与发改委的关系尴尬。

国家能源局历经数任局长，其与发改委的关系时而亲密，时而游离，几番反复。在推进电力改革过程中，两者分歧达到新高，博弈几乎走向半公开。

一个综合宏观经济管理部与一个专业部门，基于不同的角度，在部分重大议题上时有分歧。上述司局级官员说，协调成本很高，推进很艰难。

依据国家对部委代管的国家局的规定，国家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向国务院报文，如有需要，需要经过管理其的国家发改委领导同意后，由国家发改委向国务院报文。

据一位知情人士说，在制定体制改革方案过程中，这一问题集中爆发，国家局作为委管局在拟定方案过程中，需要和宏观部门的意见达成妥协，但方案一旦提交国务院后，国家局在常务会议上有一席之位，在会上再就此前的妥协发表新的意见。也因为这一安排，方案有所反复。

职责分散老问题

经历数十年，能源行业专家一直呼吁成立高级别集中统一管理能源行业的管理机构，从2003年设立司局级能源局起，两次调整能源管理机构，已从分散走向相对集中。2013年成立的国家能源局已是最重要的能源管理机构，其管理范围包括电力、煤炭、石油、天然气、核电、新能源等能源品种。

能源行业另外的重要管理权力归属国家发改委，重大能源项目和能源产品价格均由其统一管理，相关的司局包括经济运行局、基础产业司、价格司等。

2008年组建能源局之初，国家能源局通过整合国家发改委内部的审批权限，获得了能源项目投资的部分审批权。2013年的三定方案则获得能源领域部分价格管理权限。

在定价权上，国家能源局提出调整能源产品价格的建议，报国家发展和改革委员会审批或审核后报国务院审批；国家发展和改革委员会调整涉及能源产品的价格，应征求国家能源局意见。　

输配电价格成本审核办法由国家发改委会同国家能源局制定，共同颁布实施。电力辅助服务价格由国家能源局拟订，经国家发改委同意后颁布实施。跨区域电网输配电价由国家能源局审核，报国家发改委核准。大用户用电直供的输配电价格，由国家能源局提出初步意见，报国家发改委核批。区域电力市场发电容量电价，由国家能源局研究提出初步意见，报国家发改委核批。

在能源产品价格监督上，国家发改委、国家能源局共同部署开展全国电力价格检查。委托国家能源局对电力企业之间的价格行为（上网电价、输配电价）进行监督检查；在容量电价、输配电价方面，国家能源局会同国家发改委进行监督检查；在终端销售电价方面，国家发改委同国家能源局进行监督检查。

国家发改委、国家能源局按照各自的职责对价格违法行为进行处理。国家发改委对电价违法行为实施行政处罚，国家能源局对查出的电价违法违规行为，应及时向国家发改委提出价格行政处罚建议。

这一折中的制度安排显然源于发改委、原电监会和原能源局的分工。延续这一安排是部分官员眼中能源管理职责分散的老问题。

曾有国家能源局官员感叹，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源，如中国能源中最重要的煤炭，“六证”一个也不归其管。虽然其背后有管理权力的争夺，但也折射了职责分散之困。

2013年国家能源局重组后，能源行业相关的其他职能继续分散于其他若干部门。国土资源部直接管理石油、天然气、天然铀矿业权；中央及地方国土资源主管部门分级管理煤炭矿业权以及土地使用权；国家安监总局负责能源领域的常规安全生产，国家煤监局专门负责煤炭的勘探开发生产安全。环保部负责能源环境与核电安全监管。国资委负责能源类中央企业的部分人事任免和业绩考核。

随着能源领域市场化进程深入，不同部门之间此前达成的权力运行的动态平衡可能将会打破。各个部门之间、中央与地方政府之间在监管目标、利益及步调上不一致，进而导致部门间的综合协调能力不强。

一位官员介绍，电力行业输配电价改革推进后，电网企业的盈利模式发生颠覆式变化，然而国资部门对其业绩考核方式依旧无变化，这导致电价改革部门推动的输配电价改革须更稳妥。

出于统一管理职责的考虑，部分学者正在建议将国家能源局升格为国家能源部，同时赋予其完整的能源规划、投资等管理职权。这有利于克服“部委管理的国家局”存在的诸多弊端，疏通其与国务院之间的沟通渠道，提高能源领域决策执行的效率。

合并后遗症

国家电监会与国家能源局合并之初，不少舆论认为这是中国能源市场化改革的倒退。

也有观点认为，这一合并至少打通了“政”与“监”之间的隔阂和壁垒，减少令出多门、多头监管等内耗现象，形成监管合力，保障了监管的权威。

是进步还是退步，难以定论。但合并形成的“政监合一”并没有产生期望的1+1>2效应。

一位官员认为，一个突出的表现是，新的国家能源局组建后，能源监管工作缺乏抓手，也缺乏亮点。

电监会时期，每年发布《电力监管年度报告》是其自2007年始的惯例。

《电力监管报告》是原电监会重要的监管工具，报告公布电力企业、电力调度交易机构等监管相对人执行有关电力监管法律、法规、规章和其他规范性文件的情况，违反有关电力监管法律、法规、规章和其他规范性文件的行为以及电力监管机构的处理结果。这也是国外监管机构的常用工具，希望通过信息公开和舆论压力来放大市场监管的效果，树立监管机构的权威，借助舆论力量打开局面。

新的国家能源局成立后，由市场监管司和安全监管司组织开展检查形成的专项监管报告。新的国家能源局保留了原有的电力、核电、煤炭、油气、新能源、科技等专业司局，只是新设了市场监管司和安全监管司。

据一位官员介绍，《电力监管报告》一般涉及监管依据、基本情况、监管评价、存在的违法违规问题、监管机构的处理结果和整改要求、监管建议等。报告披露的重点在于企业存在的违法违规问题以及行政管理部委或司局履职不到位等问题。

那么问题来了，国家能源局中专司监管的一个司局要公开点名批评另一个从事行政管理的专业司局，会十分尴尬且困难。司局之间反复商量，妥协便是常事，也是情理之中，原来可以直戳痛处的监管报告变得圆滑，温和。“一旦失去了锐度，那么也就失去了价值。”曾供职国家电监会的官员说。

国家能源局市场监管司一位官员说，两机构合并之后，电力监管报告质量下降明显。有人认为，报告发布之后犹如石沉大海，在社会上反响不大，发挥的效果不够，更无法像审计署的审计报告那样引起高层的重视和社会的强烈关注。

专业监管存在的另一个突出现象是监管规章和制度建设工作效率偏低。

令市场监管官员怀念的是，原正部级机构国家电监会有独立的规则制定权，亦可以主席令的形式发布部门规章。《电力监管条例》和《电力安全事故应急处置与调查处理条例》通过国务院或国务院办公厅的名义发布，电监会还制定了60多部监管规章和160多份规范性文件。

合并之后，问题接踵而来。新的国家能源局属于部委管理的国家局，没有部门规章的制定权之后，相关法规必须经由国家发改委审议通过并直接发布。监管机构失去了市场运行秩序指导意见的独立的发布权限。

一位官员介绍说，用于规范电力市场及运行秩序的部门规章或法规未能如愿及时出台。“不同部门有不同考量，即便是能源局内部，不同司局也有不同的观点。行政管理和监管是不同的想法，很正常。期望的是，能否解决这个问题。”

对于监管的弱化，相关报告认为需要建立新的高级别综合性监管机构。有官员和学者建议依托国家能源局的市场监管司和电力安全监管司，整合国家发改委相关监管职责，成立国家能源监管委员会。

具体建议是，将能源经济运行的机构和监管职责划归国家能源监管委员会。非应急状态的调节能源经济运行职能，交由能源监管委员会负责。宏观经济管理部门仍然负责协调解决经济运行中的重大问题。

建议成立的能源监管委员会将专门负责组织开展能源领域交易市场体系建设，将宏观经济管理部门的能源价格权限和能源价格监督检查职能划归此单位，负责组织制定和调整能源商品价格和有关收费标准，依法查处能源市场运行中价格违法行为和价格垄断行为等。

部分学者担心的是，这一安排可能令能源行业重回2002年末2003年初相关部委对于上述权限的争夺中，反而降低了决策效率。

派出机构去向

“国家能源局派出机构不仅是市场监管司的派出，也是各个司局的派出机构。”

在一次监管座谈会上，国家能源局一名领导特意强调。这一句正确的话，恰道出了派出机构在能源局与电监会合并后的微妙处境。

根据三定方案的安排，派出机构应是能源局领导下履行一线监管职责的主体。然而，其专业司局未与派出机构有效对接，或者认为没有必要与派出机构对接。

除了电力市场监管职责较为明确外，对中央能源规划、计划和政策在地方的落地、执行情况的监管均无授权。西南一省份的能源管理部门曾单方面提出将该省的丰水期延长至12月，继续执行丰水期较低的上网电价，企业方面反弹很大，要求派出机构介入，派出机构“识趣”地以无权干预回复。

新的能源局三定方案把派出机构的监管范围从电力扩充到所有的能源行业。然而，监管进展不如意，至今还在摸索监管方式和对象。

国家能源局一区域监管局向区域内相关石油企业发调研函时，对方质疑其法律依据。“因为能源监管的配套规定迟迟未能出台，国家能源局以及派出机构在履行煤炭、石油等领域的监管职责时，才发现缺乏相应的具有效力的法律依据。”一位能源监管学者说。

此后，该区域能监局在国家能源局从中协调后才得以开展相关调研工作，更别提履行监管职能了。

对油气管网设施实施监管时，派出机构只能依据国家能源局制定的专项监管工作方案和有关规范性文件开展工作，这些规范性文件设定的监管措施和处罚手段十分有限，也影响了监管的权威性。

电力以外的专业人才十分稀缺。现派出机构的人员配备还是继承原电监会的监管人才，而油气、煤炭等行业的监管人才十分缺乏。

在接受采访时，一地方能源管理部门的部分官员直接提出，应该考虑撤销国家能源局驻地方监管机构。私底下接触中，持这一观点的地方官员不在少数，更加凸显派出机构在地方的尴尬。

与中央层面政监合一不同，在省级政府层面，能源行业保持着政监分离的状态，由地方政府能源管理部门负责能源行业管理，国家能源局派出机构负责能源监管。由于能源局派出机构的三定方案并未对能源局派出机构与地方政府能源管理部门的职能边界进行明确界定，导致实际工作中职责不清、多头监管等问题。

另一大问题是，由于互不隶属，缺乏相关依据，地方能源管理部门与国家能源局派出机构远未能做到常态化的工作沟通与信息共享。

一方面，能源监管派出机构对地方政府的能源规划、政策、项目建设等信息没有共享渠道，使能源监管与地方经济发展的融合不深，影响监管成效的正常发挥；另一方面，能源监管派出机构在监管中发现问题未能与地方能源管理部门沟通协作解决问题。

派出机构的职责扩展至能源所有领域后，其与地方能源管理部门的职能出现了重复。

部分地方的能源管理部门内设处室专司能源监管。地方往往推崇“谁审批、谁负责、谁监管”，强调审批权与监管权应该合一。湖北省能源局内设能源监管处，其职能界定与国家能源局华中监管局基本一致。

“如何整合派出机构与地方能源管理机构，时候予以重点考虑。”一位能监机构负责人说，如果国家层面成立能源监管委员会，那么可以相应地改组能源局区域监管局为国家能源监管委员会区域监管局。

区域能源监管局隶属国家能源监管委员会，其主要职责是推动能源统一市场建设，监管区域和省级的批发市场秩序，监管跨省区输电网络和油气管网的公平开放，指导省级能源监管机构。“明确业务指导关系，在我们国家尤其重要，如果没有在一开始明确这一点，很容易走偏，就像区域局与省办的关系一样。”上述负责人说。

如果新一轮机构改革中暂未成立能源监管委员会，也应改变能监派出机构的角色，考虑中央政府主管部门授权的方式，通过督察、监督、协办等形式确保中央能源战略、规划、政策的法令统一实施，类似土地督察制之下设立的国土资源部派出机构土地督察局。

省级派出机构则可与各省经委、物价局部分处室改组为省级能源监管机构，由省级政府直接管理，解决目前监管无对象之困扰，省以下则垂直管理，重点监管省内能源市场秩序。据知情人士介绍，中部一省份已有成立省直接管理的能源监管机构的计划。