独家 | 重大转向：考核售电公司配额，年内或提交国务院，大省该否承担博弈能源转型任务 | 博弈配额制3
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eo记者 何诺书
软化与突破
消纳成了政治任务，计划年内出台对地方售电量的考核办法
在《办法》遇阻后，配额制的推进停滞了一年多。
2015-2016年期间，中国新能源发展带来的问题越来越多，尽管仍保持着可观的增长率，但也眼见其逐渐走向失控。随着行业规模的高速增长，可再生能源补贴基金池日益干涸，2015年缺口高达400亿元。大范围长时间的补贴拖欠加上弃风限电的恶化，很多弃风重灾区的新能源企业惶惶度日。
与僵化的新能源机制形成对比的，却是中央决策层对能源转型和能源消费革命的重视。
2015年底，习近平出席气候变化巴黎大会开幕式并发表致辞，提出中国到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。随后的2016年4月，中国正式签订《巴黎协定》。提高清洁能源比例、推动能源转型等表述不断出现在各种国家领导人讲话当中。
一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是国家能源转型的国际承诺，国家能源局一直在研究如何突破当前配额制面对的重重壁垒，但地方政府仍然是最大的阻力。
国家能源局尝试把配额制中针对地方政府考核奖惩的相关内容软化。
主管部门于2016年年初发出了两个文件，一个是《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》，要求到2020年燃煤发电企业的非水可再生能源与发电量与火电发电量的比重不得低于15%；一个是关于《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（下称《意见》），这份《意见》明确划定了各省（区、市）到2020年全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标。与2014年没有获得通过的《办法》相比，《意见》里各地份额没有太大变化，但并没有提及如何对配额完成情况进行考核。
这两个文件被认为是2014年《办法》受挫后的再次破冰，“起码当下有实质性的文件出台了，地方的配额目标也正式公布了”，但没有考核奖惩机制的配额制始终不够健全，也有观察人士认为这两份文件的意义不大。
据相关人士透露，国家能源局为了先行推动配额制取得一定成果，正在酝酿转变考核奖惩方法，计划先把地方的售电公司和电网的年度可再生能源售电量作为考核目标。
考核地方售电公司和地方电网是否真的能成为一个突破口？
事实上，电网企业可能是当前最希望打破新能源消纳省间壁垒的部门。2016年，弃风、弃光困局引起了中央领导的关注，国务院领导为此要求相关方面拿出切实的解决措施，解决弃风、弃光问题俨然成为政治任务。
2017年1月，国家电网发布了20项措施力图解决限电难题，包括“加强跨区跨省输电通道的建设，优先安排新能源外送；加强电力统一规划研究，优化布局，储备外送通道项目；加大城乡配电网建设投入，加快升级改造，满足分布式能源接入”；“加快实施电网实时调度，开展跨区、跨区域的风光水火联合运行；提升源网荷友好互动水平，完善补偿激励机制；优化调度运营，统筹送受段调峰资源，优先利用新能源”等多项内容，当然也提到“加快市场机制研究，推动有利于建立新能源消纳的电价机制和配额制度；加快构建全国电力市场，积极组织新能源跨省、跨区交易”等机制上的改革措施。
国家能源局相关人士透露，“去年发布《意见》的时候我们还考虑到国网的垄断地位，考核会对它无效，但现在因为当前这种种背景，电网解决弃风限电的态度非常积极，突破考核机制的问题目前看来还是比较乐观的”。
高虎认为，当前国内推行配额制的整个机制环境和2014年比已经大不一样了，“在这一轮电力体制改革背景下，我们其实已经挣脱了很多机制体制上的束缚。以前有人说配额制计划色彩比较重，主要是电力体制改革之前我们缺乏市场途径去实施和落实，这两年电力体制改革的进展还是挺快的，很多市场的方式和手段都得到了实施。比如，我们放开了发电计划管理，建立了电力市场的交易规则，售电侧改革的持续推进，交易机构的成立等等，这些都是市场化的元素增加，现在推配额制的政策环境已经跟‘十二五’期间不能同日而语了”。
据透露，能源局计划在2017年内将对地方可再生能源售电量的考核办法提交到国务院讨论，力争今年通过出台。
但从电网的角度来说，如果考核的板子真正打到身上，其态度是否又真的能如自主主导地推动促进消纳各项措施那样积极？
国网相关人士对记者表示，“电网为解决新能源消纳做出了很大努力，为了打破省间壁垒一直在尝试各种手段，为了促进新能源的跨省消纳，还与中东部一些受端省份各种博弈。但配额制的考核如果不落在地方政府头上而落在电网头上是不合理的，而且意义也不大”。
能源局方面对这些问题也并非盲目乐观，知情人士表示，“能源局没有考核地方政府的权限，如果没有更高一级的中央的约束，难度非常大，但考核地方售电是可操作的。比如地方的售电公司，如果达不到年度的可再生能源售电配额指标，可以取消售电资质。国家电网也很积极，在国网的推动下应该不会达不到，唯一担心的是某些地方政府会不会阻挠，因为如果地方电网承担了这部分义务和考核，积极接受外来新能源电量，可能会损害某些地方政府的利益，地方电网毕竟还是受地方政府的管理，现在主要的阻力在这”。
大省博弈
“只要上面明确地方对能源转型承担相应义务，问题就可以解决”
地方政府是否转变态度仍是配额制能否真正落实的关键所在。
对很多东部发达省份来说，发展可再生能源或者接受外来新能源电量是一桩不划算的生意。上述知情人士称，“浙江、江苏、山东、广东是中国能源结构最差、最需要能源转型的四个省，但恰恰越是能源结构需要转型的地方，他们对新能源的抵触越大”。
2016年，国家能源局发布过一个《2015年度全国可再生能源电力发展监测评价报告》（下称《监测报告》），把全国各省可再生能源发展和利用的情况做了一个展示，希望可以引起一些地方政府的重视。《监测报告》显示，浙江、江苏、山东、广东四省在2015年的可再生能源电量消纳比例分别为2.4%、3.3%、6.0%、1.8%，对比目标引导《意见》里的配额指标，浙江、广东的情况明显落后。
“最让人担忧的其实是，我们没有一个健全的考核或激励机制去推动这些省份发展和消纳新能源，有些省份可以说不干就不干了，也有些省可能换了一任领导态度就不一样了，干得好干得坏也没区别”，上述知情人士举了个例子，“比如山东，其实在发展新能源上是比较积极的，但却没从中获得什么好处，浙江、广东这些省，新能源建设和消纳落后，却没有惩罚，浙江还是国家清洁能源示范省”。
据浙江方面相关人士解释，浙江省政府并非抵制新能源建设，但由于其本省火电装机容量较大，对于接收甘肃、宁夏等地的外来电不具备积极性，这也是中东部特高压输电受端省份的共同问题。
据相关人士透露，浙江省接收宁夏等地的外送电，指定只要浙能集团在宁夏投产的火电，不要风电，因为总账算下来，风电即使再便宜，接收外来电多了，省内火电的发电空间就更受到压缩，最后影响的是直接与地方政府利益挂钩的省属能源企业的收益。
相关人士特别提到一个例子，国家电网从2017年1月7日开始探索实施新能源全网统一调度，开展跨省区间可再生能源增量现货交易。这一交易形式由国网国调中心组织，根据送端电网富余风电、光伏发电预测，利用全网调峰资源和跨区通道空间，安排次日弃风弃光外送交易，交易价格低至0.15元/千瓦时。
据相关人士透露，由于东部受端省份对接收外来电态度消极，“这项交易措施一开始是国调自主组织的，并没有让地方政府知悉，怕受到地方政府阻挠”。但某受端省电网向省经信委提交了响应跨区现货交易的请示，建议积极参与，其调控中心多次到经信委沟通汇报，于2月4日——交易已经进行一个月后——才获得经信委同意和省委副书记的批示同意。该省经信委还提出合理控制送入电量电价、建立省内电厂利益补偿机制等意见，并要求年度交易电量控制在6亿千瓦时，从年初预留的10亿千瓦时双边交易电量空间中安排。
据相关人士透露，实际上的交易量大约只占该省用电量的万分之一。
高虎认为，当前尽管没法对地方政府执行强有力的约束和考核，但还是有一些方法可以推动他们，比如国家能源局去年发布的《监测报告》可以看作是一种舆论手段，通过每年的发布，呈现出哪些省份在发展可再生能源方面做得好，哪些省做得还有限。“可能发布的第一年公众的关注度还不高，但连续发布形成历史数据，就会有协会、媒体等相关方面进行跟踪对比，就可以看出不同省份的差异，也形成一种舆论的压力”。
但从地方政府的角度来看，尤其是在当前萎靡不振的经济形势之下，选择更符合地方经济利益的发展道路似乎是无可厚非的。
即便是不愿接收外来电的浙江，也有其客观的历史原因，除了宁夏、甘肃的新能源电量，浙江还承担着大量的外送水电接收任务，即“二滩、溪洛渡等地来的水电，华东各省都要分摊，这些都是计划性指标，相当于相应容量的机组是不能动的，如果再接收大量外来新能源，对电网调度也是很大压力”，浙江相关人士这样解释。
国家能源局人士忧心，中国提出了能源转型的目标，并就非化石能源利用指标做出了国际性的承诺，但这些目标和承诺应该如何实现？地方政府是否应该承担相应的能源转型的责任和义务？
“我们一直在说能源转型，但看看各省，哪个省是真的需要能源转型的？或者说，我们实现能源转型要靠哪些省份？西北省份弃风限电厉害，但它们的能源结构里可再生能源的占比已经很高了，需要转型的不是这些省份。东北、西北电网合计用电量才1万亿度，不到东部一个省的量，如果中东部这些省份不承担能源转型义务，光靠西北省份，那是不可能实现真正的转型的”，观察人士这样认为。
任东明在其著作中也提到这个问题，在配额指标的分配和实现过程中，地方政府有各种顾虑，担心压低火电出力，降低火电厂收益，或者希望得到补偿，地方电网也担心增加额外成本等。
但配额制作为公共政策，重点应该关注解决公共效益是否能实现最大化，其实施会改变现有的利益格局，可能会触动一些集团的利益，但不应以平衡相关集团之间的利益为制定政策的主要目标。
回溯配额制推进的历程，这可能是最“难产”的能源政策之一。
它曾被弃用，被质疑是搞计划经济，被地方政府抵制。但对它的支持者来说，这是一种实现能源转型最低成本的选择。
相关人士认为，“我们需要可再生能源，但我们不是特定需要某一种可再生能源，配额制是设定了一个强制性的目标，在这个目标之下，一切交给市场，哪种市场手段有效就用哪种，哪种新能源便宜就用哪种，每个省份都可以在自己的指标下根据自己的实际情况实行最优的配置”，“美国这样市场高度发达的国家，号称有着世界上最小的政府，各个州通过立法设定强制性的目标，但在这之下，用什么手段，走什么路径，由市场决定”。
尽管计划于年内推动配额制对地方售电的考核办法在国务院通过，但没有更高决策层的支持，国家能源局对整个配额制体系的确立和落实仍然没底。
“只要上面明确地方政府对能源转型承担相应的责任和义务，问题都可以解决。”一位业内人士说。
全文完