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eo重磅|油气体制改革意见你看过了,但你真看懂了么?

2017-05-22 eo 南方能源观察

全文4255字,阅读大约需要7分钟(此阅读时间不包括天赋异禀、一目十行的同学)


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eo记者 周慧之 黄燕华


业内盼望已久的油气体制改革总体方案概要,终于以新华社通稿的形式在5月21日确认发布了。在此三天前(5月18日),《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称“消息”)下发的消息,以国家发改委项目招标的形式低调发出(重磅 | 油气改革方案主体文件已正式印发)。


不过,印发消息正式放出后,迄今尚未见到方案全文。据eo了解,由主管部门牵头的相关配套措施、课题研究都在进行中。有见过方案早期版本的相关人士表示,对《意见》透露的改革力度略感失望,也有接近方案的人士表示,“中间曲折颇多,能出台已属不易”。虽然诸多改革举措事实上先于《意见》下发就已启动,有了《意见》,各方做事“有了依据”,意味着持续两三年的改革待定状态终于告一段落。


尽管未能看到全文,相关配套也未出台,eo还是根据业内所关心和疑问的部分,试着划个重点。


《意见》提出了六大坚持:坚持问题导向和市场化方向,坚持底线思维,坚持严格管理,坚持惠民利用,坚持科学管理,坚持节能环保。


“底线思维”在几大原则当中排序靠前,从八大任务较为谨慎的提法来看,eo认为本次改革更为强调确保国家油气供应安全,并通过释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力,来提升资源的接续保障能力。而基本实现第三方公平接入,将增加国内应对国际市场异变的应对能力。


“节能环保”原则也纳入六大坚持原则当中。据eo了解,当前的油气价格体系难以反映出资源开采对地方环境造成的损害成本。如何建立对上游资源地的补偿机制,也在业内的期待当中。曾有资源地省份相关人士告诉eo,现有门站价格未考虑到勘探开发对当地环境的破坏成本,希望未来可以在价格当中有所体现。 


上游矿权有序放开

据了解,国家有意向通过油气体制改革将上游的口子撕得更大,将更多的市场主体吸引进入上游,最终形成“以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。”


据新华社通稿,此次深化油气的勘查开采将“允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采”。 而完善勘查开采体制的主要目标为“提升资源持续保障能力”


目前国内仅有中石油、中石化、中海油、延长等少数国有石油公司具有该资质,其他资本进入油气领域存在法律障碍。eo判断,下一步上游矿权的相应配套文件将发布,明晰准入企业在资本额度、装备力量、技术实力、业绩经验等方面的标准要求。符合准入条件的企业将获得国土资源部授予相关的勘探开发许可证和采矿许可证。此为打破上游垄断的最关键的一步


值得注意的是,新华社通稿提出明确提出,“实行勘察区块竞争性出让制度和更加严格的区块退出机制”。在整个通稿中并未提矿权的流转问题。业内人士分析认为,应该允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让。这无疑是矿权市场化的重要一步


业内人士表示,本次油气体制改革启动后,国家应制定油气勘查出让办法,公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权。


同时,方案要求,“实行更加严格的区块退出机制”,以此作为出发点,更加科学合理的区块退出管理办法的制定也势在必行,以避免页岩气矿权招标后出现的圈而不采情况,进一步明确并严格执行违约责任。


有了进入机制,就一定要有合理的退出机制,才能形成良性的循环,既然《意见》已经明确提出退出机制,下一步相关配套文件里包括探查区块退出管理办法或可期待。


《意见》梗概发出后,有业内人士表示,矿权准入和退出机制的基础性第一步,是地质资料的公开和共享,“政府应加强对地质资料的统一管理,强化成果、原始和实物地质资料的公开利用和共享。”


管网:集约输送、公平服务能力

在备受关注的“管住中间”环节,《意见》总体上强调“集约输送”和“公平服务能力”。


“集约输送”侧重于强调管道规划建设的统筹性以及发挥输送的规模经济效应。


“公平服务能力”则体现为准入的无歧视性,以及基础设施逐渐剥离于销售的服务功能。


油气管道独立

此次《意见》提出要“分步推进国有大型油气企业干线管道独立”。然而此处的“独立”到底属于“法律独立”还是“财务独立”?“分步推进”又是否有具体步骤和时间表?从目前已公布的意见中还无法看出。不过据eo了解,针对干线管道究竟以何种模式实现独立,相关部门正在组织课题进行研究。


除此之外,由于目前国有大型油气公司往往存在天然气管道、原油管道和成品油管道并行以及共用设施的情况,相关人士对于这几类管道设施未来会如何分摊核算,原油和成品油管道又是否会实现独立运营同样表示关心。eo综合分析认为,配套方案有可能会对原油管道和成品油管道的运行和成本核算规则,给出进一步的规定


另一个问题是,管道独立的说法仅针对干线和“国有大型油气企业”,这似乎意味着对非国有天然气企业和地方能源企业的管道是否独立不做要求


值得注意的是,有业内人士表示,正在考虑推动实现“动态”完善管网布局和建设的控制性规划,以帮助主管部门根据市场形势做出调整,而不再是过去僵化的规划方法。


省级主体建设管线

在公平开放的问题上,除干线管道外,省内和省际管线同样被纳入其中。据eo了解,《天然气基础设施公平开放的实施办法》正在征求意见阶段,届时将出台公平接入规则,未来有望看到更多开放的操作实例。


考虑到省内和省际管线建设投入不足,eo认为省内和省际管网将坚持统筹规划和互联互通。该原则将继续调动省级主体在管线建设中的能动性,通过省际联络线建设加快互联互通,逐步实现天然气市场区域联网的同时,也将逐渐打破管道的省间壁垒。


配售分离、基础设施公平准入

《意见》对于配售环节的监管较为谨慎,即“加大天然气下游市场开发培育力度,促进天然气配售环节公平竞争”。此前下游市场担心的配售分离问题,在通稿中并未有提及。据eo了解,在近期天然气基础设施公平开放实施办法的征求意见稿中,配网环节同样未纳入其中


不过,市场化方向依旧给了下游市场潜在的改革预期,不少燃气公司正在通过业务拓展和增值服务来提前应对配售分离的挑战。据eo了解,也有地方正在积极争取以改革试点的形式,对燃气特许经营权制度进行新的探索。


完善居民用气定价机制

天然气价格市场化改革在2016年度,以“小步快走”的方式对自然垄断环节和非居民气价分步出台了诸多监管政策。目前跨省输气管道的成本监审正在紧张进行当中。接下来批发环节和零售环节的价格如何放开,可能还需要等待竞争性市场结构的形成。


业在内十分关心的理顺价格体系的居民气价部分,《意见》提到进一步完善“定价机制”。从《意见》所坚持的惠民利民原则来看,民用气价的推进将较为稳妥。


与此同时,《意见》还指出加快油气平台建设,鼓励市场竞争形成价格。


日调峰责任由地方政府协调落实

此次油气体制改革方案正式提出“日调峰”责任由地方政府协调落实,鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商确定日调峰供气主体,季节调峰责任则继续由供气企业和管道企业承担。与此同时,还将建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。


相较于储气库的季节性调峰功能、城市燃气商承担的小时调峰义务。过去,国内天然气日调峰责任的划分一直处于真空状态。此前也有业内人士建议,有必要明晰日调峰的责任,以及地下储气库和LNG接收站的调峰定位。此次《意见》提出由地方政府协调,尽管落实了责任主体,但依旧没有直接锁定企业主体


不过eo认为,储备体系的激励将为天然气的扩大利用以及下一步天然气价格市场化探索打下基础。


完善油气加工环节准入和淘汰机制

一方面国内炼油产能过剩严重,另一方面,地方上新的炼化一体化大型项目的投资冲动此起彼伏。有业内专家认为,在此背景下,国家将通过各种手段化解产能过剩,因此将继续严控新增产能。在油气加工环节,新华社的通稿提出,油气体制改革方案明确要求,“制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准,完善油气加工环节准入和淘汰机制”。


而在结构方面,要“提高国内原油深加工水平,保护和培育先进产能,加快淘汰落后产能。”避免出现大量进口高端成品油、润滑油同时出口低端的成品油,从而出现将污染留在国内的问题。据悉,国家将推出新增产能实行与淘汰落后产能及产能退出的钩挂办法。在成品油的批发方面,未来也将口子开得更大。


eo判断,各地规划的上新的炼化一体化项目未来上马的难度加大,关注后续走势。


完善成品油价格形成机制

据通稿,油气体制总体方案明确,“完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。”从其表述上可以看到,众人期待的“放开成品油价格”并未被提及,可见成品油价格还不是说放就放的,另外政府还保留了调控权。因此,可以判断,短期内成品油价格还受政府指导。


进出口

完善油气进出口管理体制

新华社的通稿,并未表态是否继续放宽油气进口管理。


当前,国内炼油产能过剩,但原油对外依存度持续攀升。商务部自2015年以来不断授予20余家地炼企业原油非国营贸易进口资质和进口原油使用权,通过监管其淘汰落后产能并赋予大致相当的进口配额。通稿提出,要建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。


当前原油油进口方面放松已经进行了1年半的时间,一直按照放宽限制与加强监管并重的方式推进。


商务部允许的原油非国营贸易进口量从2015年的3760万吨增加到2016年、2017年的8760万吨,是为坚持放宽限制。在加强监管方面,商务部已经开始监管各地炼的原油实际进口情况和原油流向,及交税情况。


完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策

通稿并未就成品油出口进一步表态。但据业内人士分析,随着国内炼油产能的过剩愈发严重,中国的炼厂目前在积极谋划扩大成品油出口。两会期间,全国人大代表、山东省炼油化工协会会长李湘平就建议授予地方民营炼油企业成品油一般贸易一般出口资质,允许国内符合条件的地炼企业开展成品油出口业务,并进行自主贸易。


据了解,在政策层面,国家将坚持成品油严格管控原则,完善成品油进口总量调控。另外,关于来料加工贸易,国家也要求严格控制规模,严控新增加工贸易。


eo判断,对于各企业希望获得的成品油出口一般资质将比较难获得政策的支持,未来获得出口也将有可能以化解过剩产能为前提。


天然气进口

为进口气源提供保障,基础设施的公平准入还将继续落实推动。鼓励进口,将有助于多元化气源供应格局的实现。


统筹|冯洁

文字编辑|刘文慧

新媒体编辑|江伟欢



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