油气体制改革专家解读｜不是让国企退出，而是成为合格的市场主体
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《意见》是在中央深改组的指导下完成的，突破了以往条块分割，各自为政的油气体制改革顶层设计思路，改变了以往点式改革的思路，变为链式改革；
鼓励国有油气公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作，将更有利于加快国内油气发现和开采。上游气源垄断的打破必将促进天然气源头的竞争，从而增加供给，提高资源配置效率，为中下游的市场化改革创造条件；
《意见》中提出“加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格”。这是继2016年国家发改委公布天然气管输成本监审和定价办法之后，在体制改革文件中进一步明确了单独核定管道输配价格。
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吕淼
2017年5月21日傍晚，新华社发出了中共中央、国务院已印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）的消息，确认了油气体制改革总体方案已下发的事实。
《意见》主要针对石油天然气体制，其中提到天然气体制改革的内容较多，说明天然气产业的重要性和改革的艰巨性，《意见》具有以下特征。
第一，以链式改革取代点式改革。以往的能源体制条块分割很严重，各自出各自的方案很难协调。所以这些年跨领域、跨行业、跨部门、跨所有制、跨地区的系统改革政策是不多见的，称之为“点”式改革。应该看到的是，现在已经进入产业链竞争的时代，“点”式改革早该停止，“链”式改革应取代之。而《意见》正是在中央深改组的指导下完成的，突破了以往条块分割，各自为政的油气体制改革顶层设计思路，改变了以往点式改革的思路，而变为链式改革。
第二，以上游开放为突破口，推动矿权开放增加天然气供给。各国经验表明，油气产业上游改革是行业改革的重要步骤，目前我国石油天然气开采领域的垄断严重，以国有大型石油公司为主，其他市场参与者数量较少，占而不采现象严重。《意见》指出在保护性开发的前提下，允许其他市场主体参与常规油气勘查开采。这说明国家已经准备在部分尚未登记的常规区块上放宽市场准入限制，将按照公开招标发放许可证等方式鼓励各类资本进入上游市场。《意见》提出实行勘查区块竞争出让制度，并实行更加严格的区块退出制度。这势必进一步推动存量矿源盘活，对闲置矿源的情况进行有效治理，形成油气区块管理的良性循环。同时，鼓励国有油气公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作，将更有利于加快国内油气发现和开采。上游气源垄断的打破必将促进天然气源头的竞争，从而增加供给，提高资源配置效率，为中下游的市场化改革创造条件。
第三，推进天然气价格改革，发挥市场机制的作用。《意见》中提出“加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格”。这是继2016年国家发改委公布天然气管输成本监审和定价办法之后，在体制改革文件中进一步明确了单独核定管道输配价格。按成本加收益方式对天然气输配业务实行独立定价，监管天然气管道企业的总收入，这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。这将有利于激励天然气管道企业降本增效，保障企业在回收合理成本的同时获得合理收益，促进管道的良性发展。
管道输配价格是天然气商品价值链的中间环节，不仅关系到管道的健康发展，也关系到天然气改革的深入推进和天然气资源的优化配置。此次管道输配价格改革按国际通行的核价方法监管企业收入，标志着我国对天然气管道企业监管方式的转变，完全符合习总书记在中央财经领导小组第六次会议上所提出的“转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”要求，对于推动能源体制革命、还原能源商品属性具有积极意义。
第四，提出加快油气交易平台建设。《意见》中提出“依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格”。天然气交易中心的建设，既是天然气价格市场化改革的重要成果，又是深化改革的重要支撑。2016年11月，上海石油天然气交易中心正式运营。2017年1月，重庆石油天然气交易中心的挂牌成立，成为国家支持有条件的地区建设天然气交易中心的又一创举。在将近1年的试运行期间，交易中心已经为天然气行业供需双方初步搭建起了交易平台，为管道天然气、LNG交易创造了条件，为市场提供需要的流动性，允许市场参与者对冲风险，在满足市场需求的同时有效调节供应，通过市场供需来形成真正的天然气价格。而让市场决定价格，这正是能源市场化改革的一部分。
第五，深化国有企业改革，释放骨干油气企业活力。《意见》中提出“完善油气企业法人治理结构、推进国有油气企业专业化重组整合和瘦身健体，并剥离办社会职能和解决历史遗留问题”。推进天然气体制改革，并不是要求国有企业退出天然气行业，而是要让国有企业成为合格的市场主体，同时要创造公平竞争的市场环境。要使国有油气企业成为合格的市场竞争主体，培育具有国际竞争力的现代能源企业，必然要求进一步完善企业法人治理结构并规范董事会建设，减少管理层级，剥离其仍在承担的大量政府职能，依法平等的接受政府的监管，平等的享受政策主管部门的各种能源政策优惠。
第六，明确参与储备调峰设施建设运营的主体职责，提出建立天然气储备调峰政策和分级储备调峰机制。《意见》中提出，鼓励社会资本参与储备设施投资运营，建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制，明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司的大用户的储备调峰义务与责任。
长期以来，我国天然气储备能力较弱，2016年储备能力仅为全年消费量的3%左右，而全球平均水平为12%左右。完善储备设施投资和运营机制，首先会吸引部分社会资金投入天然气储备领域，增加天然气储备量，为我国的天然气供需平衡提供有力保障；其次，分级储备调峰机制的建立，将进一步明确政府、企业所承担的储备职责和权利，并给予企业在储备价格和气源储备渠道等方面的有利政策，激发企业建设天然气储备调峰设施的积极性；最后，明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的调峰供气责任，有利于各方在天然气调峰储备设施的建设、运营和管理中准确找好自己定位，做到各司其职，为做好调峰保障工作提供了坚实基础。
当然，《意见》只是一个纲领性和指导性文件，真正落实《意见》内容、深化体制改革、实现改革目标，还需要各方面的政策法规、操作文件来配套。
（作者供职于北京燃气集团有限责任公司，文中为个人观点，不代表供职单位）