圆桌 | 徐骏：独立的能源监管机构是“标配”吗？

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南方能源观察

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徐骏  浙江财经大学中国政府监管研究院/政府监管与公共政策研究院、剑桥大学访问学者

2018年的国务院机构改革，并未涉及能源管理部门，成立“能源部”的呼声亦未得到最高决策层的青睐。然而，政府能源管理部门调整却在地方政府层面悄然进行，到2019年，各省级政府纷纷出台了省级政府机构改革方案，其中一个重大措施就是将省级经信委内设的电力处合并至省级发改委（能源局）内。

据笔者从政府官方网站搜集到的信息来看，16个省区设立了能源局，内设一个电力处，统一负责电力项目的审批与运行管理，合并吸收了经信委的电力处。这种类型由下图中深蓝色表示。3个省份设立了能源局，但同时内设电力建设处与电力调度处两个处室，这种类型由下图中浅蓝色表示。最后一种维持旧制，发改委（能源局）与经信委分设电力处，共有12个省区（市），包括4个直辖市，下图中用白色表示。前两种类型相加共有19个省区，占了全国省级行政单位的一半以上。由此可以看出，地方政府已经意识到电力管理权限分散产生的问题，力图在本轮机构改革中加以纠正。同时，省级物价局也完全并入省级发改委，因此，价格、项目、运行等管理权力已经基本收归省发改委（能源局）。

这种改革路径类似市场监管部门改革，地方政府层面先行一步，将工商、质监、食品药品等机构整合，探索后中央层面再推进改革。不过，中央层面的能源主管部门职权配置分散程度没有省级层面那么高，下一轮政府机构改革中央会否考虑地方探索的经验，还有待观察。

机构改革背后，更为根本性的问题是，应该建立一个什么样的能源监管体制？学术界关于建立独立监管机构的呼声很高，主要是借鉴了发达国家设立和运行能源监管机构的实践。然而，对于发达国家为什么设立独立监管机构，其内在运行机制有哪些等等，却缺乏全面深入的研究。2002年设立的电监会尽管采纳了国际组织的建议，效仿发达国家的基本经验，但运行了十年后与国家能源局重组，重新回到“政监合一”的模式。这也证明独立监管机构在我国还存在“水土不服”的问题。如果重提独立监管机构，这是绕不开的问题。

实际上，发达国家的独立监管机构是内嵌在其三权分立的政治体制中的。以英国为例，尽管英国当前同时设有商业、能源与产业战略部（Business、Energy and Industrial Strategy，以下缩写为BEIS）和燃气与电力市场监管办公室（Office of Gas and Electricity Markets，以下缩写为Ofgem），分别作为能源行业管理部门和能源监管部门，但其职能分工与官员任免机制却有所不同。BEIS主要负责制定能源政策，其部长由国会议员担任。由于英国的政治体制是责任内阁制，大选之后由议会多数党组阁，并且由首相来任命各部部长，因此BEIS部长通常是政客，由来自议会多数党的议员担任（如现任BEIS部长Alok Sharma就是保守党党员，2010年开始当选Reading West选区议员，2020年2月份由约翰逊首相任命），其政策制定通常带有浓厚的党派色彩。特别是在大选政党轮替之后，整个政策导向可能会出现180度大转弯。例如2019年大选，政治立场偏左的工党在竞选宣言中声称要重新国有化能源行业，幸亏工党在大选中落败，否则英国的能源行业就要逆转撒切尔夫人领导的保守党在三十多年前的私有化改革了。

在这种政治体制下，政府能源政策的制定带有浓厚的党派色彩，因而是多变的。而能源监管的目标则相对简单，就是保护消费者当前和未来的利益。由于能源一般需要依靠管网运输，而管网是带有自然垄断特征的，所以需要监管机构对能源管网进行定价，以防止管网运营企业凭借垄断地位制定垄断高价。因此，能源监管的目标相对简单明晰，不受党派意识形态影响，无论哪个党派上台，目标都不会变化。为了隔绝党派政治对能源监管目标的影响，法律上规定了Ofgem的监管目标及其独立性，即Ofgem主席由BEIS部长任命且由议会通过，向议会负责，有固定任期，只有出现渎职的情况才能被免职（如Ofgem现任主席Martin Cave是大学教授出身，出版了多本竞争与监管的学术专著，拥有很强的学术研究功底，之前在英国市场监管总局CMA担任专家委员会副主席）。而由于BEIS的部长是政客，没有固定的任职，政党轮替之后或者是首相解职之后就必须辞职。

然而，如果仅仅是从保护消费者利益的角度看，实际上并不一定需要成立独立的监管机构。政府行政机构同样也能履行该职能。之所以保持监管机构的独立性，实际上是为了保护能源投资者的合法利益。也就是说，监管是保护消费者，独立监管是同时保护消费者和投资者的利益。

为什么这么说呢？有一个背景是Ofgem及其前身Offer是伴随着英国电力行业的私有化同步建立的。当电网被私有化之后，作为民营企业，投资建设电网的首要考虑就是能不能收回投资成本并且取得合理收益。而电网投资是带有沉没成本属性的，投下去就不可逆了，但定价权又掌握在监管机构手中，万一投资完成之后，监管机构迫于政府政治压力降低电价，尽管讨好了消费者以及广大选民，却会让投资者血本无归。长期来看，民营企业肯定不会再投资了，损失的是行业的长远利益，最终是一个双输的结局。由于政党任期有限，他们大概率不会去考虑长远利益。给予监管机构一个独立的行政地位，就是让监管机构能够“顶住”政党的政治压力，通过法律的形式规定监管机构在定价时必须保障投资者的合理收益，才能维持整个行业的长远发展利益。这也是发达国家设置独立监管机构的基础逻辑。

由此看来，简单照搬发达国家的独立监管机构模式在中国必然是行不通的。中国不存在政党轮替，而且能源行业作为国民经济命脉行业必须保持国有产权，能源主管部门需根据能源行业发展形势制定政策并执行。而能源行业作为整个国民经济的基础之一，要支持国民经济快速稳定增长。能源监管的任务也不仅限于保护消费者利益那么简单，而是要以问题导向，解决实际问题。因此，能源行业的定价需要与整个国民经济的发展配合，作通盘考虑，而不仅限于解决能源企业垄断定价的问题。

尽管输配电价改革和油气体制改革都在尝试采用发达国家“准许成本加合理收益”的思路，但又难以回避近年来行政性降价的困境，而且价格主管部门也不具有独立性，其定价政策需要服从宏观经济大局，国有产权又能让能源企业在承担政策性成本的同时保持投资动机。这一系列的制度安排实际上回避了发达国家设立独立监管机构所要解决的问题。

不过，这也不是完美无瑕的，能源主管部门以及地方政府过度压低价格造成企业经营困难，会促使国有资产监管机构“出手”救市。底层的制度安排不同使中国不能照搬国外经验，但有中国特色的能源监管体制却仍然在摸索之中，尽管能够在大的方面支持宏观经济的发展，各方角力难免增加改革难度。符合中国国情的能源监管体制设计仍是一个未解之题。