冲刺碳市场

编者按

作为政策性市场，碳市场高度依赖顶层设计。在多种能源环境政策并存的情况下，碳市场能否成为实现双碳目标的主导性工具？

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南方能源观察

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eo记者 刘斌 

编辑 姜黎

历经十年试点、四年建设，全国碳市场将于2021年6月底前启动上线交易。尽管初期只纳入电力行业，但超过40亿吨的碳排放量，仍将使得中国成为全球规模最大的碳市场。

从试点实践到全国市场，十年间争议与阻力不断，碳市场建设蹒跚前行。如何在实现减排目标的同时保持经济稳定增长，是全国碳市场建设过程中面临的最大挑战。

碳达峰、碳中和目标的提出，进一步明确了中国政府应对气候变化的坚定决心。碳市场被视为实现碳达峰的重要手段之一，进程随之加快。

5月26日，生态环境部新闻发言人刘友宾在例行新闻发布会上表示，各省级生态环境主管部门已通过全国碳权注册登记系统基本完成配额预分配工作，生态环境部已组织有关单位完成上线交易模拟测试和真实资金测试，正在组织开展上线交易前的各项准备工作，拟于2021年6月底前启动全国碳市场上线交易。

2021年以来，生态环境部陆续印发了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》等市场管理规则，进一步完善了全国统一的碳排放权交易体系。“十四五”期间，行业覆盖范围也将从电力扩大至钢铁、石化、建材等行业。

全国碳市场进入实质交易阶段，这是碳市场进程当中的关键一步。但从试点走向全国的过程中，潜在的问题也被进一步放大。比如全国碳市场如何考虑东西部发展差异，如何与现存的能源环境政策和目标相协调，这些都是影响全国碳市场建设的关键因素。

作为基于政策建立的强制性市场，碳市场高度依赖顶层设计和战略定位。但在多种能源环境政策并存的情况下，碳市场能否成为实现双碳目标的主导性工具，仍然存在不确定性。

2021年的政府工作报告提出“制定2030年前碳排放达峰行动方案。加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度”。由此来看，用能权市场与碳市场都将是实现碳达峰的政策工具，尽管两者覆盖的主体范围存在交叉重叠。

昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰对eo表示，目前中国还未建立起协调不同环境政策的气候变化框架，碳市场的角色定位仍在探索之中。

“通过供给侧改革、生态环境治理减少二氧化碳排放、降低碳强度是没有问题的，但实现碳中和必须要有以温室气体减排为目的的政策。”张俊杰表示，我们对试点碳市场进行评估后发现，碳市场对于提高全要素生产率、促进企业减排具有重要作用。

不过张俊杰也指出，随着时间推移，试点碳市场的减排效果在减弱，主要原因在于试点碳市场在向全国碳市场过渡时，市场主体的信心发生了动摇，各试点存在配额超发的情况。他建议，建设全国碳市场，立法是第一步，应对气候变化是长期问题，需要从顶层设计上予以考虑。

阳光时代律师事务所首席合伙人陈臻对eo表示，碳排放权交易市场体系存在政策先行、立法滞后的情况，未来需要尽快明确碳资产的法律属性，建立碳交易市场的司法保障体系。

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地方试点何去

2011年10月，国家发展改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候〔2011〕2601号），同意北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点。福建和四川也相继启动建设本省碳排放权交易试点工作。

开展碳交易试点的背景是，中国正在以更加积极的态度应对气候变化。2007年，中国成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，并公布了《中国应对气候变化国家方案》。2008年，国家发改委成立应对气候变化司，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作，节能减排的工作则由资源节约和环境保护司负责。

“十二五”期间，中国针对碳排放总量控制，设定了碳排放强度下降目标，并将其分解至地方政府。这种命令控制型的政策工具虽然执行力度很强，但也提高了综合成本，国家发改委和地方政府希望尝试以市场机制来实现节能减排目标。

有生态环境系统人士对eo表示，2010年左右，国家发改委曾组织相关专家到地方调研，虽然当时并未承诺总量控制，但通过碳交易市场化手段降低企业减排成本，提高企业的管理效率、降低排放水平，这个路子还是可以走一走、试一试。

于是上述7个省市成为全国首批碳排放权交易试点，国家发改委相关负责人曾公开表示，这7个试点地区既有东部，也有中西部省市，目的是想在不同发展地区探索中国进行碳交易的制度、机制，为建立全国碳市场做准备。

七个试点各具特色，依据自身情况探索了行业覆盖范围、配额总量设定和分配、履约机制以及MRV制度等碳市场的核心要素，为全国碳市场积累了丰富的实践经验。

在试点碳市场如火如荼之际，全国碳市场建设框架也逐渐成型。2014年，国家发改委公布了《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了全国碳市场的基本框架。随后又相继发布24个行业的温室气体核算方法与报告指南，开展纳入行业的历史数据报送与核查工作。

但试点市场如何妥善向全国碳市场过渡，是横亘在其中的一个巨大难题。

《中国碳市场发展报告——从试点走向全国》一书中指出，从试点体系到全国体系的建设路径，主要有两种观点：一种观点认为，应该遵循自下而上的建设路径，通过扩大试点范围，建设更多的区域碳市场，并逐步连接各区域碳市场逐步形成全国碳市场；另一种观点认为，应该采用自上而下的建设路径，即借鉴国外体系和试点的经验教训，制定全国统一的规则，一步到位建立全国统一的碳市场。

部分试点地区尝试过区域碳市场的连接，以便在全国碳市场中占据有利位置。2013年初，广东与湖北曾有意向建立跨区域碳排放权交易联动机制。2014年，北京与河北承德启动跨区域碳排放权交易试点，2016年，北京又与内蒙古自治区呼和浩特市、鄂尔多斯市联合开展跨区域碳排放权交易，并公布了26家重点排放单位名单。

但区域碳市场的尝试最终无疾而终，不同地区之间差异巨大，连接过程困难重重，并且国家发改委更倾向一步到位建立全国碳市场。国家发改委相关负责人曾在一个论坛中表示，下一步国家的总体安排是从7个试点直接进入国家碳市场，因为试点现在是独立的，如果再扩大到区域，或者再扩大到多一些地区建立碳排放权市场，它仍然是相互不连接的市场，仍然不是一个完整的市场，所以这种建设方法不是一个很有效的、快速的路径。

2017年12月，国家发改委确定湖北省和上海市分别牵头建设全国碳排放权注册登记系统和交易系统，北京市、天津市、江苏省、福建省、广东省、重庆市、深圳市等7省市共同参与。在当时举行的新闻发布会中，国家发改委气候司负责人表示，全国统一的碳排放权交易市场是一个逐步完善的过程，有关试点省市、试点市场，还将持续运行一段时间。同时他也指出，在全国统一的碳市场已经确定覆盖的行业当中，符合全国碳市场纳入条件的企业，应当纳入全国碳市场进行统一管理，不再参加地方的区域的碳市场活动。

据了解，国家主管部门曾考虑取消地方碳市场，集中力量建设全国统一碳市场，但地方政府已经对试点碳市场投入大量人力、物力，取消必然会遭到地方政府的反对。此后，国家主管部门的态度有所缓和，表示地方碳市场可以作为全国碳市场的补充，但一家企业不能既参与国家碳市场又参与地方碳市场。

有碳市场资深人士对eo表示，现在地方政府普遍面临巨大的碳减排压力，也在寻求多种手段和方法来减碳。碳市场作为一种市场机制，相比行政手段更加柔和、灵活，不容易引起企业的强烈反对，所以从地方政府的角度来看，他们还是愿意保留地方碳市场。

2021年3月，生态环境部公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》意见，根据草案修改稿，对于地方交易市场，条例施行后不再建设地方碳排放权交易市场，已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。

由于纳入的具体步骤和办法没有明确，试点市场还将与全国碳市场并存一段时间。随着其他行业逐步纳入全国碳市场，试点市场规模很有可能出现萎缩，试点市场的转型也迫在眉睫。

部分试点已经开始行动，广东在“十四五”规划纲要中提出“深化碳交易试点，积极推动形成粤港澳大湾区碳市场”。北京则提出“承建全国温室气体自愿减排管理和交易中心，并推动建设国际绿色金融中心”。

有试点正在考虑降低碳市场准入门槛，扩大行业覆盖范围。广东碳市场正在考虑纳入陶瓷、纺织、数据中心、建筑和交通等五个行业。但受管理成本和市场效果的制约，试点市场的规模也不会无限扩张。

有业内人士指出，从试点经验来看，碳市场的基础逻辑是总量和交易，首先要设定比较合理的总量，进而有科学合理、可操作的分配方式，保证各行业的公平分配，同时要建立公开透明的市场机制，信息披露要充分。

“做区域碳市场，试错成本相对较低，我们可以为全国碳市场继续做一些探索。”广东碳市场主要设计者、广东工业大学环境生态工程研究院教授曾雪兰表示。

当电力行业纳入全国碳市场以后，试点市场中发电企业的配额如何处理，是业内比较关注的另一个问题。

在中国碳论坛发布的《2019中国碳价调查》《2020中国碳价调查》中，支持配额结转的观点认为，企业买了配额，配额就成为了企业的资产，理应允许全额结转。反对者则认为，由于试点和国家碳市场在覆盖范围、分配规则和配额价格方面存在差异，允许结转将带来极大的不确定性，并引发公平性问题。

申能碳科技有限公司首席研究员战雯静对eo表示，对于在试点碳市场有配额盈余的电力企业，他们会更关心配额能否结转到全国碳市场，但全国碳市场首年只纳入发电行业，其他行业暂不受影响。过去几年整个发电行业在上海碳市场处于配额短缺状态，因此配额不能结转对上海发电企业的影响有限。

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从强度目标到总量目标

碳排放权交易实质上是“总量控制—交易”机制，只有对碳排放实行总量管理，才有可能产生配额稀缺并发生交易。因此，配额总量的设定和分配是全国碳市场运行的核心环节，对于稳定市场主体的预期、发挥碳市场减排作用具有重要意义。

碳市场资深人士表示，明确的总量控制目标和有效的价格信号是评判碳市场的重要指标。“碳市场的目的是减排，有绝对总量控制目标的碳市场最有利于减排，而不是强度目标。”

张俊杰指出，“十四五”仍是过渡时期，但到“十五五”，有些地区要率先实现碳达峰，在这种情况下，从强度目标到总量目标是必然的事情。

中国尚未提出碳排放总量控制目标，主要原因在于碳排放与经济发展紧密相关，中国仍处于工业化、城市化进程当中，碳排放还将继续增长，这就给配额总量的设定和分配带来极大的困难。如果配额总量过低，很可能制约经济发展，过高则无法发挥碳市场减排的作用，被纳入的控排企业也担心增加经营成本。

此外，数据是制定碳排放总量目标的基础，但碳排放和温室气体排放涉及不同的统计口径和方法，统计难度非常大。“很多时候行业协会和主管部门之间的数据对不上，这就需要提前进行协调，从上到下建立完整的数据统计体系，并培训相关的政府机构、企业和协会的工作人员。”上述碳市场资深人士表示。

也因此全国七个试点均是基于强度目标的碳市场。2012年，国务院印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔2011〕41号），提出到2015年，全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%，并将这一目标分解至各地区，七个碳市场试点根据碳强度下降目标设定各自的配额总量。

中国政府承诺，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案。

生态环境部在对一份政协提案的答复中表示，全国碳市场不预设绝对配额总量。按照全国碳市场配额分配方案，各省根据区域内重点排放单位的实际产出量以及碳排放基准值核定配额数量，自下而上加总就是全国碳配额总量。

尽管现阶段全国实行绝对总量并不具备现实基础，但绝对总量目标对于稳定市场预期至关重要。

“全国碳市场的运行取决于政府对温室气体减排节奏的把控，如果有明确、不断下降的总量目标，市场就有了预期，交易自然会活跃起来，才能实现降低减排成本的目的。”张俊杰表示。

ICF国际咨询公司执行顾问总监王庶认为，全国碳市场的启动是一个非常好的时机，尽管绝对总量目标核算比较复杂，但可以尝试考虑逐步引入纳入碳市场的重点行业的绝对总量目标。要实现碳中和，必须要依靠总量目标。“如果要让碳市场充分发挥减排作用，这是一条必须要走的路。”

有专家曾指出，尽管中国目前没有提出绝对总量目标，但碳强度作为相对值，可以结合经济增长水平，计算出中国的总量控制目标，并不影响按照总量控制交易原理设计碳市场。但反对观点认为，从碳强度目标到总量目标的转换需要极其准确的经济总量预测，难度非常大，以此为基础预测碳排放总量，很可能会出现重大偏差。

在配额分配方面，根据《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，2019-2020年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有机组的配额量。另外《碳排放权交易管理办法（试行）》提出，配额分配以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。

免费分配的好处在于能够减轻企业的减排压力，有利于推进全国碳市场的进程，但存在不公平因素。曾雪兰认为，真正公平的分配方式是拍卖，但在市场尚未发育起来的情况下，完全采用拍卖的方式，企业承受不了，并且容易形成垄断。“我们认为还是要培育企业的意识，所以坚持保留了拍卖机制。”

广东在试点启动之初确定了配额有偿和免费分配相结合的机制，并先对企业进行压力测试，确定免费配额的比例。2014年，广东将电力行业免费配额比例从97%下降至95%，其他行业保持97%。据曾雪兰介绍，在确定免费配额比例之前，广东对发电企业进行了压力测试，并且对于省内同类型的机组，他们之间配额的买卖能够实现平衡。

战雯静表示，拍卖除了为市场增加配额供给，还有一个作用是为二级市场形成价格引导。但在全国碳市场开市初期，发电行业配额分配基准值相对试点碳市场更宽松，二级市场价格预期也尚未形成，拍卖是否能形成稳定价格信号、对二级市场价格会产生何种影响都不明确。

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碳市场作用几何

全国碳市场交易启动在即，如何发挥碳市场最小成本实现减排目标仍面临诸多挑战。

全国各地区资源禀赋和经济发展水平差异巨大，而碳排放权在一定程度上等同于发展权，全国碳市场在顶层设计中需要平衡不同区域间的差异。有地方政府曾提出，我国东中西部地区发展差异较大，在实施碳排放权交易时，如果采取统一的标准会有失公平，同时影响西部地区的发展。

国家发改委在2016年发布的《碳排放权交易管理条例（送审稿）》及编制说明中表示，全国碳市场如果要实现真正的流通，必须体现碳排放配额的等价性，在关键问题上应尽量采用统一的标准，避免自由裁量，将交易变成扶贫，让市场失去公信力。但同时也指出在具体制定和出台相关细则和指南的时候，将认真考虑地方的意见，适度体现差异性，避免对西部地区造成影响。

张俊杰指出，碳市场是一种效率工具，以最小的社会成本实现既定的减排目标，必然会带来结果的不公平，高碳地区的成本会升高。而公平的问题需要通过其他政策来解决，要把效率和公平两个目的分开，不要试图在碳市场中同时解决效率和公平问题。

对于经济发展水平相对低的区域，张俊杰建议通过配套的财政、公共政策予以扶持，避免这些地方在转型过程中出现大规模的产业危机和经济危机；同时要给予足够的时间和空间，实现转型过程中的平稳过渡。

在全国碳市场运行初期，只有电力企业被纳入，同时为了防范风险，当前个人和非控排企业的投资机构暂时不会进入市场，交易品种只有碳排放配额。

上述碳市场资深人士提醒道，全国碳市场主体一定要丰富，不能全部是控排企业，投资机构、金融机构必须要参与进来，因为不同的主体对市场预期存在差异，只有这样才能产生有效的价格信号。“全国碳市场首批纳入2225家发电企业，他们的管理水平、理念和效能差别相对不是特别大，对碳价的看法可能一边倒，单边市场永远是最危险的。”

2021年是全国碳市场第一个履约周期，业内普遍判断配额发放将相对宽松，控排企业没有实质压力，碳价相对偏低。根据《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，燃气机组以发放的配额量进行履约，对于煤电机组，其配额履约缺口上限为排放量的20%。控排企业的履约负担普遍较轻。

5月22日，上海环境能源交易所董事长赖晓明在2021碳中和与绿色发展论坛上表示，碳市场的主要目标是服务于企业减排，用市场化机制让企业以较低的成本减排，核心是要形成一个合理的碳定价。

战雯静表示，按照试点市场的经验，在市场运行一段时间后会自然而然地形成一个均衡的价格，后续碳价的形成主要取决于政府总量设定、行业配额分配以及市场调控目标等碳市场政策。

有业内人士指出，碳市场的减排作用，不是仅体现在目标总量与实际排放量之间的差额。“如果把碳市场看成有效的价格信号产生地，以价格信号引导全社会的减排，那么碳市场对减排的作用才真正体现出来。”

上述生态环境系统人士表示，“碳市场建设是一个培育意识的过程，要让企业意识到排碳是有成本的，减碳可以带来收益。我们按照规则逐步收紧配额，企业也接受了，上新设备、应用新技术来减排，在这一过程中大家达到平衡，能做到这一点已经不容易。”

除了国家发改委力推的碳市场，财政部也在积极研究碳税。财政部财科所在《中国开征碳税问题研究》（2009）中指出，相比碳交易，碳税更加灵活，因为碳交易需要确定国内碳排放总量，并进行分配，涉及到多方利益，在未能达成一致协议前的实施难度较大。此外，政府可以通过碳税获得收入，支持节能减排。碳税的缺点在于，受需求价格弹性的影响，减排效果确定性较差，而碳交易在节能减排目标上更加明确，并且碳税的实施阻力较大，企业更偏向参与市场交易。

张俊杰认为，中国经济还在持续增长，以制造业为主的产业结构存在很多小规模的排放主体，碳税也是一种可行的政策方案。碳税能够传递给企业明确的价格信号，引导企业根据碳成本进行投资决策。

曾雪兰表示，碳税没有考虑企业的减排成本差异。而碳交易中，企业可以自主选择是去市场买配额，还是自主减排。从经济学原理来看，达到同样的减排效果，碳市场付出的成本要比碳税低。但她也指出，如果碳市场设计合理，当然选择碳市场而不是碳税，但如果设计不够好，管理成本高，那么碳税的效果更好。

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碳期货探路

目前各试点碳市场主要以现货交易为主，流动性不足、价格信号不强是困扰各试点的普遍问题。部分受访人士表示，全国碳市场稳定运行以后，可以考虑推出碳期货，增强市场发现价格的作用，为控排企业提供风险规避的工具。

上述生态环境系统人士表示，从国际经验来看，碳市场的流动性主要来自期货。市场主体可以通过碳期货锁定履约成本、规避市场风险。中国碳市场想要做大做强，期货必不可少。

6月18日，证监会新闻发言人高莉在证监会例行新闻发布会上表示，证监会将进一步指导广期所开展广泛的调研论证，完善碳排放权合约的规则设计，在条件成熟时研究推出碳排放权相关的期货品种。

早在2011年，证监会就成立了碳交易推进工作领导小组，对国内开展碳排放权期货进行了可行性研究。证监会期货监管部在《我国碳期货市场建设研究》中指出，国际碳市场形成了由配额初始分配市场、现货交易市场和期货及衍生品市场共同构成的市场体系。碳期货市场以标准化的碳排放权合约为交易标的形成的碳排放权期货价格，成为碳市场定价体系的核心。

2021年4月，广州期货交易所挂牌成立，这是中国第五家期货交易所。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，支持广州建设绿色金融改革创新试验区，研究设立以碳排放权为首个品种的创新型期货交易所。

但作为全国碳市场的主管部门，生态环境部现阶段的重点工作在于现货交易，对碳期货的态度非常谨慎。

广州市政府公布的2019年重点工作显示，2019年10月，证监会拟报国务院批准设立广州期货交易所的请示正式征求生态环境部、广东省政府的意见，广东省政府已反馈无意见，生态环境部未正式回复。生态环境部对设立广州期货交易所不持异议，但不同意以碳排放为首个期货品种。

AEX持股公司（香港）合伙人、原洲际交易所大中国区董事总经理黄杰夫对eo表示，主管部门目前之所以反对碳期货，很重要的原因在于不希望出现过度投机，引起市场动荡。“碳期货可以考虑从受监管的场外（OTC）衍生品交易做起，先培育起机构之间的流动性，再转向场内交易。”

尽管短期内无法推出碳期货，但广期所仍将继续推进相关工作。广州期货董事长肖成接受南方PLUS采访时表示，广东省在“十四五”规划纲要中提出，要深化碳交易试点，积极推动形成粤港澳大湾区碳市场。同时，证监会也表示将探索碳期货市场的建设，指导广期所积极稳妥推进碳期货的研究开发工作。碳排放权期货依旧是广期所未来的重点筹备品种。

王庶认为，如果能建立起一套成熟的监管体系、公开的信息披露制度、严谨的配额分配机制以及可信度高的认证报告、核实系统，可以考虑逐步地引入更多的交易产品，碳市场的核心是市场，需要考虑如何最大限度地发挥市场机制本身的优势，降低实现减排目标的成本。

（eo记者刘文慧对此文亦有贡献）