全国碳市场启动在即，如何建立有效的碳定价机制？
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南方能源观察
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eo记者 刘斌
编辑 姜黎
全国碳市场即将启动上线交易。作为覆盖排放量超过40亿吨、全球规模最大的碳市场，全国碳市场如何完善碳定价机制、形成有效的激励仍面临诸多挑战。
生态环境部曾表示，将于今年6月底前启动全国碳市场上线交易，但截至目前，全国碳市场尚未开展交易，具体启动时间仍未确定。
目前世界上主流的碳定价机制有碳市场和碳税两种，各有优劣。中金公司首席经济学家彭文生在北京大学能源研究院主办的研讨会上对两种碳定价机制进行了对比，碳税的价格信号更为明确，对创新激励较强，交易成本较低；而碳市场的价格信号存在不确定性，但在减排量方面有明确的目标。
对于碳市场来说，合理的碳价对于充分发挥碳市场节能减排作用具有重要意义，因此需要完善的碳定价机制。
此外，根据新华社消息，欧洲议会于2021年3月投票通过了支持设立“碳边界调整机制”的决议，这意味着从2023年起将对欧盟进口的部分商品征收碳关税。5月，德国总理默克尔在出席第12届彼得斯堡气候对话时呼吁制定全球统一的碳定价体系，并强调“这将有助于控制全球二氧化碳的排放。”
在全球低碳转型的背景下，中国作为世界上最大的出口国，也需要完善本国的碳定价机制来应对未来的国际竞争。无论是碳市场还是碳税，形成合理有效的碳价都是其重要目标。
6月29日，在深圳经济特区金融学会举办的“碳交易：实现碳定价的机制与实践”沙龙上，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王克表示，全国碳市场要形成合理的碳价格以体现碳排放容量的稀缺。过低的碳价无法形成有效激励，而过高的碳价则会增加企业成本，增大发展碳市场的阻力，合理的碳价在短期内较低，但是长期随着碳容量空间稀缺，价格趋于升高。
全国碳市场覆盖范围集中在八大高碳排放行业，包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和民航。同时设置了准入门槛，全国碳市场初期仅纳入发电行业，纳入门槛为2013-2019年任一年排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的企业或其他经济组织。
对于门槛以下的企业以及八大行业之外的排放企业，全国碳市场无法全部覆盖。王克认为，碳市场和碳税的混合体系可以作为未来碳价格的存在形式。因为碳市场只覆盖排放总量的一半，对未纳入碳市场的排放主体可以征收碳税；随着污染控制的深化，未来的环境税征收额度对财政收入的贡献将不断降低，碳排放将成为主体污染物，减少碳排放一方面是企业的义务，另一方面也是平衡财政收入的手段。
但他也指出，碳税和碳市场涉及到不同的主管部门，考虑到现实情况和交易成本，更主流的碳定价机制还是碳市场。引入碳税需要结合国家财税体制改革进程，目前《环境保护税法》并不包含碳税，开征碳税需要考虑修改《环境保护税法》，这仍处于论证阶段，短期来看，碳市场更为现实可行。
2021年是全国碳市场第一个履约周期，业内普遍判断碳配额总量宽松，碳价将偏低。在全国碳市场初期，保障市场的平稳运行、避免碳价出现大幅波动是相关部门工作的重点。
现阶段，全国碳市场不预设绝对配额总量，并且为了降低控排企业的履约难度，在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限，其值为重点排放单位经核查排放量的20%。
之所以降低控排企业履约难度，另一个重要因素是配额分配的滞后。2020年底，生态环境部印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，但全国碳市场配额预分配工作直到2021年5月中旬才完成。对于纳入全国碳市场的2000多家发电企业而言，首个履约周期的履约难度相对较低。
全国碳市场采取“双城”模式，注册登记和交易系统分别落地湖北、上海。4月，由湖北承建的全国碳排放权注册登记系统已经为全国31个省市的2225家发电企业完成开户工作。由上海环境能源交易所承建的全国碳排放权交易系统也已完成准备工作，6月22日，上海环境能源交易所发布关于全国碳排放权交易相关事项的公告，对交易方式、交易时段和交易账户作出规定。
生态环境部于5月发布《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，明确了全国碳排放权登记、交易和结算的规则。
为了避免碳价出现大幅波动，全国碳市场初期只允许控排企业参与交易，并且设置了价格涨跌限制。
上海环境能源交易所总经理赖晓明此前在2021碳中和与绿色发展论坛中表示，全国碳市场运行初期，预计首批参与者还是控排企业，机构投资者和个人都不会参与。
根据上海环境能源交易所公告，碳排放配额（CEA）交易可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式，协议转让包括挂牌协议交易和大宗协议交易。为了避免碳价出现大幅波动，挂牌协议交易的成交价格在上一个交易日收盘价的±10%之间确定，大宗协议交易的成交价格在上一个交易日收盘价的±30％之间确定。
但长期来看，全国碳市场需要提高流动性，碳金融必不可少。王克认为，碳远期、碳期货等工具可以帮助碳市场产生及时、真实、有效的碳价格信号。
深圳排放权交易所副总经理林殷在上述沙龙中表示，国外碳市场中，碳金融衍生品是国际碳交易体系市场价格发现机制的重要保障，碳市场参与者可以通过套期保值，实现稳定收益，降低风险。
林殷建议，要进一步开发碳市场的金融属性。完善碳交易法规，将碳金融纳入碳交易政策体系，借鉴金融市场监管经验，完善碳金融监管框架；此外，要考虑相关金融机构、碳资产管理公司等非控排主体的市场准入资格，提高碳市场的活跃度。
目前，全国碳市场以现货交易为主，交易产品只有碳排放配额，另一项重要的交易品种国家核证自愿减排量（CCER）自2017年起暂定核发，存量CCER仍在各试点市场进行交易。
截至目前，国家发改委公示的CCER审定项目累计达到2856个，备案项目1047个，获得减排量备案签发项目287个。全国各碳交易试点市场CCER累计成交2.7亿吨，其中上海碳市场对CCER抵消的限制条件较少且规则出台较早，成交量达到1.1亿吨，占全国成交量的比重为41%。
根据生态环境部2020年底公布的《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿），重点排放单位可使用国家核证自愿减排量或生态环境部另行公布的其他减排指标，抵消其不超过5%的经核查排放量。1单位CCER可抵消1吨二氧化碳当量的排放量。
用于抵消的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。
CCER价格普遍比碳配额价格低。根据上海环境能源交易所公布的信息，截至2021年2月，上海配额累计交易4335.6万吨，成交金额9.82亿元；CCER累计成交1.13亿吨，成交金额7.71亿元。碳配额和CCER的平均成交价格分别为22.6元/吨、6.82元/吨。
部分企业已经开始积极储备CCER以应对未来碳减排的压力。6月25日，包钢股份与岳阳林纸达成《碳汇合作协议》，由岳阳林纸向包钢股份提供不少于200万吨/年的CCER的自愿减排指标，排放周期不少于25年，即总量不少于5000万吨的CCER减排指标。交易价格采用浮动式定价，双方实际交割时，以“T+1”日上海碳汇交易所或国家指定的其他机构CCER成交价格为指导价。
根据中金公司的分析，当前碳市场仅纳入电力行业，按5%最大抵减比例测算，CCER最大需求约2.3亿吨，未来若化工、造纸等高耗能行业部纳入，CCER最大需求有望增长至4.22亿吨。
但目前CCER存量规模难以满足市场需求。有业内人士对eo表示，未来CCER会重启，政府主管部门正在修订管理规则，主要是想解决审批权限的问题。
CCER项目的产生需要经历项目识别、审定项目及申请备案、项目备案并登记、减排量备案、上市交易、注销六个阶段。此前国家发改委作为主管部门，负责批准CCER项目备案和减排量的签发。在简政放权的要求下，国家发改委有意下放CCER项目备案审批的权力，但未来CCER的管理职能由谁来承接，目前尚无定论，这是CCER重启需要迫切解决的问题。
除此之外，全国碳排放权交易与可再生能源绿证交易有待进一步融合，重启CCER也需要考虑碳市场和电力市场的衔接。