定位丨张晓玲： 空间规划建设是为国土空间用途管制服务
【人物名片】张晓玲，中国土地勘测规划院总工程师。曾参与《全国土地利用规划纲要（2006-2020）》、《全国国土规划纲要（2016-2030）》编制。
6月14日上午10点30分，一场规划信息化实务论坛正在上海万豪酒店进行中。台上，身穿黑色外套搭配青色裙子的中国土地勘测规划院总工程师张晓玲研究员正在作《关于国土空间用途管制的思考》的报告。台下，800名与会者听得聚精会神，时不时地拿出手机拍下重要的报告PPT内容。
半个小时的报告，张晓玲提出了自己对国土空间用途管制的理解，她认为新时代人民群众在对物质文化生活提出更高要求的同时，对安全、环境等方面的要求也日益增长。现有的土地用途管制要向国土空间用途管制转变。
她对空间规划的理解，源于长期从事土地管理政策、土地规划、国土规划等方面工作，尤其是她作为技术团队负责人，参与了中国土地勘测规划院牵头编制的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（下称《纲要》）。目前自然资源部下属的国土部门参与编制的宏观层面的空间规划，基本沿袭了《纲要》的规划思路
近日，《定位》杂志对话张晓玲，聊聊国土空间规划那些事。
《定位》：《纲要》提出了很多新观点，比如首次提出推进“国土全域保护”等，都与目前的“国土空间规划”理念有诸多相似之处，请问这个规划可能对未来的国土空间规划编制带来什么？
张晓玲：第一，国土空间开发利用应与资源环境承载能力相匹配，实现人地和谐。在《纲要》编制过程，我们采用的思维逻辑是，提到资源环境承载能力，大家常常会想到能承载多少人口或经济总量等这类定量指标？一些专家学者也常常以此来进行各种学术探讨。但我们在实践中发现，如果把它作为空间规划的基础，其科学性、实用性及可操作性都面临一定的挑战。
我们在资源环境承载力分析中，重点是开展资源环境承载状况的评价，找出区域发展的资源环境限制性要素或短板，把限制性要素找出来，在资源环境等方面就有了保护的目标和重点。不同地区资源环境的限制性不一样，保护的内容和重点也就有所差别。确定了需要保护的内容和重点，就可以采取一系列措施来缓解资源环境的限制性，比如分区引导、整治措施、指标分解、空间管控等等。
第二，将集聚开发作为国土开发主要方式，提升效率和效益。未来20年，我国仍将走集聚式开发之路，要以点轴为开发重点，最大限度地发挥城市和工业集聚效益，充分提升有限开发空间的利用效率和承载能力。
第三，重视对国土实施差别化保护，改善生态环境质量。在资源环境承载状况分析的基础上，综合不同地区的功能与开发程度，构建“五类三级”国土保护总体格局。区分环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大资源环境主题，按照保护、维护、修复级别，将陆域国土分为16类保护地区，促进国土全域保护。我们要建立国土全域保护的理念，保护无处不在，各自主题不同。通过对资源环境要素的分析找出限制性短板，形成具体的全域保护格局。
第四，以国土综合整治为主要手段，加快修复和提升国土功能。在中心集聚区、耕地集中分布区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区等“四区一带”开展国土综合整治，促进资源节约、环境保护、生态修复和空间优化，提升国土开发利用与资源环境承载能力匹配程度，提高国土开发效率和效益。
第五，加强城乡统筹和区域协调，促进均衡发展。集聚和均衡永远是国土空间规划中必须正确处理的一对矛盾，集聚开发提高效率势必会加大区域的差距，国土空间规划需要对此作出专门安排。在坚持集聚开发、重点发展的同时，要通过公共资源统筹配置和要素平等交换，促进国土均衡发展，这是市场经济条件下政府义不容辞的职责。
促进均衡发展有三大途径：一是，以重点发展的城市化地区和发展轴带来推动区域整体发展；二是，扶持落后地区加快发展，缩小区域发展差距；三是，通过公益性基础设施和环境保护设施建设促进区域之间和城乡之间协调发展。
第六，加强引导和管控，优化国土空间开发结构。在引导和管控方面，政府编制空间规划要采取底线思维。人口资源等要素的流动、城镇体系的发育和发展、集聚开发等从根本上说是由市场决定的，政府编制空间规划要划定底线，而两者之间需要有引导和管控。
比如针对部分欠发达地区，政府可以把交通基础设施建设好，引导经济要素。通过分区引导，促进均衡发展，最终实现优化国土空间结构的目的。
全国国土规划纲要采用底线思维提出“三线”管控，包括生存线、生态线和保障线。生存线确定耕地保护面积和水资源开发规模，生态线确定重要生态功能区、各类国家级保护区范围，提高生态环境安全水平，保障线确定经济社会发展必需的建设用地、确定能源和重要矿产生产基地及通道、确保国家能源资源持续有效供给。
基于上述考虑确定了全国国土规划纲要的11个控制指标。其中国土开发强度是重要的指标，是建设用地占区域面积比例。
由于各地区自然条件、资源秉赋、开发程度和技术水平等因素差异很大，且找不到具有可比性的国际经验。因此，因地制宜地适度控制国土开发强度，是明智之举，也是对历史负责。
《定位》：党的十九大报告首次明确实行“国土空间用途管制”，请问原因是什么？
张晓玲：我国土地用途管制制度对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境等都发挥了重要作用，但由于缺乏对国土空间开发保护缺乏顶层设计，以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护，难以适应新时代国土空间用途管制的新要求。
例如空间管控手段衔接不够。以前各部门以自身事权为出发点划分空间类型，导致空间划分种类繁多。如主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四区，城乡总体规划划分了已建区、适建区、限建区三区，土地利用总体规划划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四区。
尽管每种空间划分类型都提出了管控原则，但管控手段总体比较薄弱。特别是把空间规划作为空间管控依据后，加强“三区”空间与其他类型空间的衔接，推动形成管制合力，是大势所趋。
因此，我认为由自然资源部构建的国土空间规划的本质是为国土空间用途管制服务的。因为用途管制的核心就是你到底管什么？一旦弄明白用途管制后，我们就能知道需要什么样的规划体系，从上到下也就清楚怎样开展工作。
为此，空间规划体系改革的目的是服务于国土空间用途管制。
《定位》：如何进行国土空间用途管制？
张晓玲：第一，丰富管制内容，确定三类空间，即：城镇空间、农业空间和生态空间。
第二，突出管制重点（空间+红线），划定三条线，即永久基本农田，生态红线（尤其是湿地）和城镇开发边界。
第三，建立空间规划体系。在原有各类空间性规划基础上，相向而行，取长补短，兼收并蓄实现空间规划体系的重构与新生，具体包括：国土空间顶层设计，落实中央要求，国家战略国土空间用途管制落地，体现事权结构的层级组合和空间逻辑上要严谨可校核。
第四，完善自上而下传导机制，包括指标约束规模和结构，空间管控布局和形态，时序的安排和分区引导与管控。
第五，构建规范国土空间开发利用的“全链条”管理制度，包括法制建设、责任制与考核、利益平衡、执法监察与督查等。
第六，建立基于管控内容及要求的管制规则及弹性机制。
《定位》：在市县镇级国土空间规划编制过程中,如何妥善处理刚性的底线管控与地方弹性发展的关系？
张晓玲：第一，地方政府不能去做突破生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界的事。因此，地方政府要转变发展方式，树立绿色发展观念，不能一味地追求地方GDP。
第二，适应多元化趋势，制定内容丰富的管制规则。经济社会发展带来国土空间功能多元化、国土空间开发利用方式多元化、产业业态多元化、利益主体多元化等等。以耕地为例，我们不仅可以种粮食，也可以种花。
有了花以后，这块耕地就可以发挥旅游观赏功能，可以发展农村旅游业。这就需要制定一套有针对性包括鼓励种地养地、禁止破坏耕作层和非农化等内容的管制规则，这样一来，我们既保护了耕地，又可以给农民多样性选择余地，进而支持农村发展和农民增收。
第三，在国土空间规划编制过程中，要会适当考虑发展弹性。例如建一条高速公路，由于前期工作深度不够，也没有做勘测，也不知道公路的具体坐标，但是这条路必须要建，所以在编制规划的时候，就要预留，事先把项目建设用地规模考虑进去。
随着前期工作深入，项目用地可精准定位时，触碰了基本农田这条红线，可以用项目建设用地控制标准和其他相关管制规则来协调处理，而不需要作为不符合规划来处理。
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