机遇与挑战——2018年两会学前教育议题盘点及述评
导语
早在过去几年两会上，学前教育就已经成为了大家关注的话题，今年更是受到了广泛关注，成为了民主党派、社会组织、企事业单位、各界人士都关注的公共议题。
奕阳教育研究院学前教育公共政策研究中心和《学前教育公共政策观察》杂志围绕“幼儿师资队伍建设”“学前教育立法”“0～3岁婴幼儿托育服务”等几个主题对今年两会的提案进行了梳理，期与学前教育同仁共同探讨学前教育改革发展。
陈宝生：【提高教师工资待遇刻不容缓】
陈宝生部长提到，想要提高教师幸福感，让教师成为人人羡慕的职业，要做到6点：一提二改三育四用五保六尊。一提，提高地位待遇；二改，改革教师配备制度；三育，振兴师范教育；四用，加强教师使用；五保，保障保护教师合法待遇；六尊，重振师道尊严，全社会尊师重教。
民进中央：【加快推进幼儿园教师队伍建设】
目前我国幼儿园教师队伍存在诸多的突出矛盾与问题：教师配置不足，缺口巨大，难以满足普及学前教育的基本需求；地位待遇低，编制紧缺，流动性大，缺乏职业吸引力；培养机构层次偏低，生源质量差，专业素养偏低。
为此建议：第一，制定激励政策，创新培养模式，加快扩大幼儿园教师规模；第二，从根本源头抓起，依法切实落实幼儿园教师应有的地位和待遇，增强职业吸引力；第三，建立幼儿园教师全员培训制度，将公办和民办幼儿园教师全部纳入培训体系，扩大培训的普惠面，提高培训的系统性、针对性和实效性，为广大幼儿园教师提供长效、持续的专业发展机会。
九三学社：【关注学前教育市场规范、师资短缺等问题】
预计到2021年学前教育阶段的适龄幼儿将增加1500万人左右。九三学社提出，幼儿园预计缺口近11万所，幼儿教师和保育员预计缺口超过300万。不仅如此，中国2016届“幼儿与学前教育”职业类本科毕业生，毕业半年后月收入为3504元，比全国平均水平低872元；而高职高专毕业生毕业半年后月收入为2706元，比全国平均水平低893元。可见，幼儿教师和保育员这份职业存在的高强度工作性质和低保障、低报酬之间的矛盾，刚性需求的市场和失衡师资供给之间的矛盾等亟待解决。
九三学社强调，建立基于长远的保障机制，建立独立的幼教职称评审体系。目前幼儿教师职称评审不少仍然参照小教系列，很多幼儿教师职称上不去。建议将责任心、爱孩子等幼教素养列为具体量化指标和重点考核内容，对有虐童行为的一票否决。
刘利民：【增加学前教育投入 提高教师待遇】
教育部原副部长刘利民委员表示把好学前教育教师入园关，提高待遇。一是要把好学前教育教师入门关。真正把有爱心、懂教育的教师吸引到学前教育队伍里来。二是要关心他们的待遇。最近有一个委员，他是学前教育专家，做了非常好的调研，学前教育的健康发展取决于师资队伍。师资队伍如何稳定提升，他的调研里有充分的数据表明，学前教育教师的待遇是非常关键的一环。三是要加强学前教育的教师在师德、法制方面的之前培养和之后培训，使这支队伍能让家长放心。
刘焱：【切实提高幼师待遇 没编也要同工同酬】
幼儿园教师待遇普遍偏低，已经成为制约我国学前教育健康发展、影响幼儿园教师队伍建设的重要因素。因此，全国政协委员、北京师范大学教育学部教授刘焱提出以下3点建议：
●1. 尽快制定出台《公办幼儿园教职工编制标准》。制定和出台《公办幼儿园教职工编制标准》，从制度层面保障公办幼儿园教师队伍建设，也能够带动民办幼儿园依法保障和落实教师待遇，提高幼儿园教师的社会地位和待遇，从而全面提升行业吸引力。
●2. 取消编制内外教师待遇差异。在没有编制的情况下，政府应当以“同工同酬”为原则，按照在编教师的待遇采取购买“岗位”的办法来补充教师，确保教师“进得来，留得住”。
●3. 将民办幼儿园教师待遇纳入政府监管。民办幼儿园不是“法外之地”，政府应当承担起对民办幼儿园的指导与监管的责任，包括对民办幼儿园教师待遇的监管，把民办幼儿园教师待遇纳入民办幼儿园年检内容。
庞丽娟：【加大对学前教师队伍建设投入让教师爱教乐教】
全国人大代表、民进中央副主席、中国教育政策研究院副院长 、北京师范大学教育学部教授庞丽娟建议，下大力气建立灵活、多元和开放的办园体制，着力加大对学前教师队伍建设的投入，切实提高教师待遇。适应新时代致力于教育质量发展，也为吸引更多优秀的人才从事学前教育，加强教师待遇和培训。
投入的结构上要更多地投入到教师身上。她说，爱教乐教，并且专业化，有质量的学前教师队伍才能够真正提高教育质量，并从根本上保障儿童身心健康成长。
张雪：【引导民办幼儿园提高教师工资待遇】
受二孩政策等因素的叠加影响，未来一段时间全国入园需求将继续攀升。全国政协委员、北京市教育系统关心下一代工作委员会主任张雪建议： 在幼儿园教师培养上，多种形式扩大招生，合理设置培养层次，把师德培训放在重中之重的位置。切实解决非在编教师工资待遇偏低问题。
民盟中央：【加快学前教育立法，推进教育公平】
当前我国各类教育中，只有学前教育阶段尚未立法，导致发展中问题的解决无据可依，已成为国民教育体系中的“短板”。“入园难，入园贵”愈演愈烈，办园体制与管理机制发生变化，学前教育经费严重缺乏，幼儿教师待遇无保障、培训体系不健全，社会力量办园缺乏法律规范等，这些都亟待通过立法解决。
因此，呼吁加快《学前教育法》立法的进程，明确立法重点：一是确立公益性、普惠性发展方针，制定免费学前教育路线图；二是建立“以公共财政支撑为主，多渠道投入相结合”的学前教育投入体制；三是明确办园标准，严格执行资格准入制度；四是健全学前教育管理体制，建立督导评估与问责机制；五是完善服务体系，建立量足质优的保教队伍。
九三学社：【推进我国学前教育事业健康发展的建议】
在《关于推进我国学前教育事业健康发展的建议》的提案中，九三学社建议应加快研究出台《学前教育法》，对我国学前教育公共服务建设与改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题做出明确规定；在我国《刑法》中尽快增设独立的虐待儿童罪罪名，并规定虐待儿童从重处罚。另外，加大公办学前服务的供给力度，让公办学前教育在整个学前教育中的占比由目前的1/3提升到50%以上。
庞丽娟：【加快推进《学前教育法》立法进程】
近年来，我国学前教育取得了明显发展，但仍然是教育体系中最薄弱的环节，发展不平衡不充分,因而“入园难”“入园贵”的问题在城与乡仍然突出。而问题的直接原因是对学前教育性质、定位缺乏真正认识，一些地方政府对发展学前教育责任落实不到位，学前教育管理体制、投入体制、办园体制、教师政策等严重滞后，与新时代国家经济社会发展需求、人民群众迫切期望不相适应；而更上位、最根本的，在于我国没有《学前教育法》，缺乏对上述这些学前教育改革发展中的深层次、关键性问题和体制机制等，做出明确的法律规定。
秦和：【加快推进学前教育立法】
全国人大代表、吉林华桥外国语学院院长秦和表示，当前我国学前教育发展的基础薄弱，建议出台学前教育法，推动学前教育改革发展走上制度化、法治化的轨道。同时健全监管体系，为幼儿园营造良好发展环境。
民进中央：【大力发展0～3岁婴幼儿托育服务】
随着全面二孩政策的效应逐步显现，社会对0～3岁婴幼儿托育的需求不断增加，社会各界对企事业单位参与举办托育机构的呼吁越来越强烈。然而我国3岁以下婴幼儿托育服务的现状不容乐观，托育服务行业目前存在的问题：一是缺乏明确的行业标准。企业办理托育服务，相关政策缺位，托育服务事业发展无章可依，导致托育资源缺口巨大。二是缺乏严格的专业人员准入标准和制度，服务质量参差不齐。三是缺乏明确的监管部门。0～3岁的托育服务目前处于三不管地带，教育局、卫计委以及民政局并没有明确的监管职责。为此建议：一是明确管理主体，理顺托育服务管理机制，由国家卫计委牵头，制定政策、引导投入、规范市场、营造环境、监督管理；二是整合全社会的资源，鼓励社区、企业、公益组织等各种社会力量投身2～3岁托育机构的建设；三是建立托育意外保险；四是简化审批、加强监管。
杨善竑：【为早教行业制定统一的婴幼儿教育指导纲要】
早教机构出现的种种乱象，全国人大代表杨善竑认为：集合婴幼儿早教领域的专家、学者为早教行业制定统一的婴幼儿教育指导纲要迫在眉睫。在他看来，出台早教机构举办和管理的规范和行业标准，可以为行业有序发展和监管提供依据，这包含教材、教具、教学质量、教学环境等方面的标准和内容。
另外，对教师进行职前职后双重培训也非常重要。职前以各大高校为依托，参照权威性的早期教育专业人才培养方案进行相关课程系统化的学习；职后一方面应规范从业人员阶段性的强化学习，应使其参与到多种实训模式当中，充分将相关理论同实践结合起来。
黄细花：【鼓励公立园接收3岁以下幼童】
全国人大代表、惠州市政府副秘书长黄细花提出，当前，广大家庭特别是城市家庭以及职业女性迫切需要3岁以下儿童托育服务的支持。应鼓励和支持公立幼儿园和普惠性民办幼儿园向下延伸，创办接收3岁以下儿童的托班，可以酌情先尝试向下延伸接收2～3岁的儿童。同时她认为，还要鼓励和支持企事业单位在自有场地内开办托幼园（所），招收职工子女，为职工提供福利性托育服务。鼓励和支持有资质的社会组织通过公建民营、民办公助等形式举办托育服务机构，依法依规参与托育服务发展。
胡卫：【尽快将0～3岁婴幼儿托育服务纳入政府监管体系】
全国政协委员，民进上海市委专职副主委，上海中华职教社专职副主任胡卫在今年的两会提案中指出，应尽快将0～3岁婴幼儿托育服务纳入政府监管体系。
胡卫提出，在出生人口显著增加、家庭入托需求普遍较高的双重影响下，0～3岁婴幼儿早期托育问题逐步显现，主要表现在四个方面：一是社会保育资源严重不足。二是托育供给服务结构失衡。一方面公办托育中心总体数量少，另一方面占主体的早教机构均属商业性质，质量参差不齐。三是托育服务性质存在争议。0～3岁的托育，究竟是教育性质，还是服务性质尚未达成共识。四是托育监管缺位较为严重。
因此，胡卫建议，首先，建立以政府为责任主体的托育管理体系。其次，应制定以规范为底线的托育行业标准。再次，完善以多元为导向的市场参与格局。最后，实施与民办教育相适应的分类管理机制。对于非幼儿园的托育机构的审批，实行事业或民办非企业注册；属于营利性质的托育机构，向所辖工商部门申请注册登记，同时向教育部门备案。
杨文：【加速发展0～3岁婴幼儿公共托育服务】
当前我国公办幼儿园基本不招收3岁以下孩子，而由机关、社区、企事业单位开办的托儿所又寥寥无几，众多婴幼儿入托无门。为此，全国政协委员、山东英才学院董事长杨文通过提案提出了五点建议，第一，明确0～3岁托育服务工作主管部门及其职责。第二，加大财政投入，鼓励社会力量和社会资本参与。第三，制定0～3岁婴幼儿托育行业标准，推动托育体系标准化建设。第四，建立职前职后一体化师资培养培训体系。第五，探索多种形式的托育机构运行模式。
王培安：【生二胎怕没人照顾？国家将制定0~3岁婴幼儿发展规划】
国家卫计委副主任王培安表示，二孩政策实施后，相当一部分家庭想生不敢生，就是担心孩子生出来没有人照顾。对此，国家将制定婴幼儿（主要指0～3岁）发展的规划，制定推动和支持婴幼儿事业发展的政治措施，预计今年年内能够出台。
致公党：【关于保障普惠性民办幼儿园健康发展的提案】
当前，我国普惠性民办幼儿园逐步走向学前教育前沿，但是，在蓬勃发展的同时，也面临着收费标准不能适应实际物价指数、无政府兜底加大运营者投资风险、生存空间挤压导致师资力量薄弱等诸多现实困境。
为此建议：1.物价部门弹性定价，确保普惠性幼儿园能根据市场供需机制，在一定范围内兼顾成本与收益；2.主管单位适当给予补贴；3.整合家庭、社会资源，减少教育运营成本和人力成本，提升办园能力；4.以多种形式强化师资队伍建设。
张金英:【大力发展普惠性民办幼儿园】
全国政协委员、市政协副主席张金英建议，要大力引导、积极扶持并奖励有条件的社会团体、民营机构和企业开办普惠性民办幼儿园，鼓励集团化发展，扩大学前教育资源总量。建立社会支持基金制度和社会办园参与制度，调动社会各界力量共同支持学前教育发展。以《民办教育促进法》施行为契机，共同研究制定普惠性民办园的生均经费补贴、租金补贴、教师社保补贴和税收优惠等扶持奖励政策和实施办法。建立以政府投入为主的学前教育成本分担机制。
周晓笛：【建议二孩家庭父母工资纳税适度减免】
国家鼓励“全面二孩”是个好决策，但需要更多配套政策跟上来。二孩家庭在学前教育的支出会更多，能否对二孩家庭的父母，有一些实在的支持？全国政协委员、国家一级美术师周晓笛说，二孩家庭父母的工资纳税，能否适度减免？国家能否设立生育奖励，或者是在入学的学费上有补贴？此外，应由政府部门牵头，通过现有幼儿园扩班，或在企事业单位、社区建立托幼机构，填补婴幼儿入托教育空白。
在关注两会，倾听两会提案的同时，我们仍需思考：若要实现这些提案，我们将要面对哪些困难。
1. 学前教育公共服务体系问题
2009年学前教育三年普及率是50.9%，在世界上处于一个低水平。通过政府两期学前教育三年行动计划，中央财政加大投入，带动地方政府的投入，短短的七年使学前教育三年普及率从50.9%提升到了79.6%。现在有24万所幼儿园，幼儿4400万，形成了较大规模。学前教育投入力度明显加大。2016年，全国学前教育总经费达2804亿元，比2012年增加1300亿元，年均增长率为16.9%。其中财政性学前教育经费为1326亿元，比2012年增长了77%，占财政性教育经费的比例从2012年的3.2%增加到4.2%。
但尽管如此，学前教育仍然是我们教育体系中的一个短板或者是弱项，学前教育还是一个发展不均衡、不充分的矛盾集中领域。目前学前教育公共服务体系并未形成，公办园少，民办园多，教育部部长陈宝生在2017年两会期间接受中央电视台《部长之声》采访时透露，目前中国只有公办园8.6万多所，民办园有15万多所，“入园的儿童，近2/3到民办幼儿园入园”。相当多的地区，尤其是中、西部地区普惠性资源依然短缺。
2.普惠园发展问题
虽然，从2010年以后，政策一直在倡导发展普惠园。2017年学前教育第三期行动计划明确提出2020年全国学前三年毛入园率要达到85%，同时普惠性幼儿园占比到80%。
但是，普惠性学前教育政策无论是在目标还是在手段方面仍然比较模糊。“普惠性”与“普惠性民办园”界定不清楚；未明确普惠性学前教育资源中公办园和民办园各自的地位，也就是说，普惠性学前教育发展究竟主要靠公办园，还是民办园，或者只要提供普惠性服务，而与举办者性质、经费来源都没有关系，这些在中央层面的政策中难以找到明确答案；促进普惠性幼儿园的具体措施也体现出较高的模糊性。中央政策提出了购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训师资、补助生均经费等多种政策，但具体的工具设置语焉不详（刘颖，2016）这又会导致一系列问题。例如，一些地区为了提高普惠率，让幼儿园“低质、低价”，转变为普惠园，这种不考虑幼儿园客观办园条件以及质量的做法，必然会降低学前教育质量。
因此，在我们提出发展目标时，需要以明确的制度设计为依托，保证学前教育质量和数量同步发展。
3. 民办园发展问题
2016年的11月7日，新修订的《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）经第十二届全国人民代表大会常务委员会第24次会议审议通过，其核心是推进民办教育的分类管理改革。新政明确规定：“民办学校的举办者可以自主设立非营利性或营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”学前教育属于非义务教育阶段，民办园举办者可以自主选择营利性或非营利性。
2017年9月1日，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（简称“民促法”）正式生效，但由于税收政策、地方细则等都没有出台，新《民促法》的实施在实践层面延迟了。财务清算、产权属性、准入机制、优惠政策的不明确性导致现在以及未来几年许多民办园都会处于观望态度。民办园的分类管理到底会走向何方，该政策与“建立学前教育公共服务体系”“大力发展普惠园”之间到底是什么关系？这些都是需要我们纳入政策制度设计考虑的范围。
4. 幼儿教师待遇落实问题
虽然，幼儿教师待遇问题一直都是业界十分关注的问题，这些年业界专家也一直都在呼吁提高幼儿教师待遇，但从没有像2018年两会这样受到如此大的关注，原因除了去年的“虐童”事件影响外，更多的是公众对高质量保教师资队伍的需求增加。而制约师资队伍发展的因素除了培养机制、准入机制等外，则就是幼儿教师待遇问题，它是关乎幼儿教师切身利益，影响教师队伍稳定和质量的重要指标。
当前，幼儿教师待遇问题主要表现在三个方面：第一，在教师待遇方面，财政投入不足；第二，民办公办园教师待遇不平衡；第三，编制内外教师待遇不平衡。如何解决幼儿教师待遇的这三个主要矛盾，不仅仅是需要在某个集中时间段的全民关注与“呼吁”，更需要之后严密、精细、明确的制度设计，以推动幼儿教师待遇问题尽快落实。
5. 学前教育立法问题
学前教育立法提了将近20年，几乎每次两会都会被提及。是什么原因导致学前教育法经过近20年的调研、讨论，却一直没能出台呢？最主要的原因还是，对于学前教育究竟该怎么定位，政府究竟在发展学前教育过程中承担什么责任，社会尚未形成充分的共识，公众还存在不同的看法。客观而言，从2010年到现在，我国社会对3~6岁学前教育的定位以及政府责任，都已比较明确。但对于0~3岁托幼教育的定位和政府责任，却有很大争议。目前，我国社会对0~3岁的托育，没有清晰的认识，也没有明确的监管体系，家庭有巨大的托幼需求，可官方举办的托幼机构少之又少。而且，为了解决入园难、入园贵问题，有一些地方叫停原来公办幼儿园招2~3岁的幼儿。背后的原因是财政投入经费问题。一方面，一旦明确政府对托幼教育的责任，就需要增加大笔财政投入，然而目前我国解决3~6岁学前教育问题，都还在补过去投入不足的欠债；另一方面，我国学前教育师资缺口巨大，如果按照师幼比1：7计算，我国需要幼儿园教职工630.5万，缺口达到250万。但这不能成为回避立法的理由，恰恰相反，不妨以问题为导向，直面问题，通过立法来解决发展0~6岁学前教育的诸多难题。（熊丙奇，2018）
此文抛砖引玉，期与大家共同探讨学前教育发展中的这些问题。
《学前教育公共政策观察》
《学前教育公共政策观察》创刊于 2009 年 5 月，是奕阳教育研究院与 21 世纪教育研究院合办的学前教育公共政策信息整合刊物，立足行业特点，定期收集整理媒体公开发布的与学前教育公共政策相关的新闻与资讯，为业界人士全面了解、把握学前教育的政策动态、趋势变化、观点事件等提供支持与参考。
自创刊以来，《学前教育公共政策观察》已印发 41 期（季刊），免费投递量逾 40 万份。
联系方式：若有需要《学前教育公共政策观察》者，可将姓名、联系方式、地址、单位、邮编发送到csc@sungloryedu.com，或拨打电话010-62202201咨询，如果条件符合，将会安排投递。
相关链接：
《学前教育公共政策观察》第39期·『普惠性幼儿园发展研究专刊』