意见领袖 | 顾大松：网约车新规影响几何

地方城市政府很容易回到数量和价格管控的老路子，最终取决于他们对网约车新规基本思路的理解，以及对具体调控手段的选取

记者 周东旭

背景：

被业界称为网约车“新政”的监管新规终于出台。7月28日下午，国务院新闻办公室召开新闻发布会，介绍《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（下称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）两份文件，这被业界视为网约车合法化的标志。不过，真正实施，还要等到2016年11月1日。

与2015年10月公布征求意见稿后饱受争议略有不同，《暂行办法》的出台似乎赢得更多认同，包括各个运营单位。从内容来看，《暂行办法》与征求意见稿差别较为明显。

文件重要参与者、交通部副部长刘小明在新闻发布会上介绍，修改主要体现在，第一，关于网约车车辆登记性质问题，明确将网约车车辆登记为预约出租客运，这“既体现出出租汽车的性质，又反映出新业态的特征。”

第二，网约车车辆报废标准，建立了新的按里程报废的标准，行驶里程达到60万公里时强制报废，行驶里程没有达到60万公里，但使用年限达到8年，可以转成社会车辆进行使用。

第三，关于劳动合同，明确网约车平台公司与驾驶员应根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务，而征求意见稿是明确要签订劳动合同。“根据网约车的特殊情况，有一些是兼职的、灵活用工的，在这样的情况下我们更多采用了灵活用工的处理方法。”

第四，优化了许可程序，对平台公司经营许可实行“两级工作、一级许可”，也就是对线上和线下两个部分分别进行工作。

第五，关于信息安全的保护，《暂行办法》为加强网约车服务涉及的个人信息安全保护，《暂行办法》从多个方面进行了规定。

监管新规将会在多大程度上规范网约车市场现状？在地方实施中，未来又可能面临哪些现实问题？

意见领袖观点：

东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松表示，针对网约车管理，与征求意见稿时的沿用传统出租车管理思路相比，此次表现比较突出的是一定程度上尊重了新业态规律。

比如，在原有六类营运车辆基础上（公路客运、公交客运、出租客运、旅游客运、货运和租赁），针对“预约出租客运”的特性，建立新的按里程报废标准，同时，删除了征求意见稿中车辆使用性质要登记为出租客运的规定，用工形式也更灵活，可以是营运车辆，也可以是“偶尔跑跑”，为职业经济思路和兼职经济思路提供了空间。

刘小明坦言，“我们现在形式上好像是按照出租车来管理的，其实不是这样。”他分别从六个方面解释，文件“最大限度地适应网约车新业态的特点，创新制度设计，量身定制许可的条件，简化许可的程序，以支持新业态规范发展。”

从数量和价格管控看，监管确实存在松绑迹象。除了模糊了政府对巡游出租车的传统数量管控方式之外，征求意见稿中的“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”，调整为“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。

顾大松认为，这就确定了网约车运价以市场定价为原则，政府指导价为例外，坚持了市场导向。“本来就是市场中发展起来的企业，应该更强调市场属性，但是，也应注意，个别地方政府不能把‘除外’情形的指导价在实施中作为普遍原则，要尊重市场。”

另外，顾大松指出，国务院办公厅颁布的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》也坚持了市场化机制，出租车改革与网约车新规实际上是同方向的，比如，鼓励新老业态通过兼并、入股等方式融合发展，且已有不少企业开始探索，鼓励巡游出租汽车企业通过提供网约车服务、推广使用非现金支付方式，等等。而且，两个文件本身就是联动的。

“出租车并不是公共交通，需要满足个性化需求，出租车也可以选择巡游或网约，采取不同定价，事实上，上海试点已经如此。只有共同坚持市场化方向，网约车与出租车才能走向真正的融合。”顾大松说。

在顾大松看来，决策者也有一个基本判断，网约车会成为一个主流，如果说传统的巡游、驻点方式是1.0版出租车，那么，国外的一些巡游、驻点+计划性约租就是2.0版，而以网约车为代表的即时召车就是3.0版。“技术是挡不住的，未来网约车会是主流，当然，这不排除巡游车还会存在。”

对于网约车平台可能影响几何？顾大松认为《暂行办法》为各种商业模式均留出了空间，无论是B2C、C2C，还是混合型，“怎么竞争，是交给市场的。”

另外，《暂时办法》比较倾向落实“互联网+”电子交通，鼓励一站式出行平台。顾大松举例，征求意见稿第十七条曾规定，网络预约出租汽车经营者“不得接入其他营运车辆或非营运车辆”，而《暂行办法》将此删除，同时要求城市政府出台顺风车相关规定，所以，平台可以接入营运的网约车，也可以接入非营运的顺风车，这就“使得多种出行方式可以集中在一个平台上加以调度。从企业经营模式上，滴滴的做法可能更符合一站式的平台模式。”

顾大松介绍，虽然近年来一直鼓励顺风车，但是，地方实践却出现困难，如果分摊成本，顺风车很容易与非法营运相混淆，甚至被罚款。《暂行办法》并没有把顺风车视为预约出租客运性质纳入同样监管，而是明确“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行”，所以，这就给城市政府留出更多余地。

顾大松认为，顺风车就是友好互助行为，属于普通的民事合伙关系，不需要许可。

与征求意见稿相比，对网约车驾驶员的要求明显提高了“门槛”。参加上述新闻发布会的公安部交通管理局局长刘钊解释，今年以来，个别地方发生了网约车驾驶人对乘客抢劫、故意伤害的案件，考虑到有暴力犯罪的人员主观恶性和现实危害性大，《暂行办法》将无暴力犯罪记录作为从事网约车行业的一道红线。

由于城市出租运营属于城市政府事权，所以，这一全国性的顶层设计能否落实到何种程度，还有赖地方政府的具体操作。

顾大松分析，两个文件均强调市场化改革方向，但是，地方政府很长时间都是沿用管控思路，已经形成一种惯性，路径依赖，且有利益纠葛，面对城市交通拥堵等问题，很容易又回到数量和价格管控的老路子。这取决于他们对中央政策基本思路的理解，以及对具体调控手段的选取。

再比如，虽然《暂行办法》以“二级工作、一级认可”方式力求简化许可流程，但各地实施条件与标准、办理流程能否尽量统一，将会是考验地方政府是否以“简政放权”精神实施网约车相关许可，这是网约车新政顺利落地的另一个难题。

顾大松指出，贯彻文件精神，实践中需要整合城市政府、市场与社会的治理能力，比如，平台数据库要接入有关政府部门，那么，如何对接，各自权利义务关系如何明晰，考验的正是各方协作。再比如，顺风车管理不可能仅仅依赖政府和平台，应该引入第三方组织，这又有赖于社会组织的发展。■

未经许可，禁止进行转载、摘编、复制及建立镜像等任何使用。如需转载，请通过向本公众号后台申请并获得授权。欢迎转发朋友圈。

财新网App5.0版本炫酷上线，更好的内容，只为最好的你！点击文末左下角“阅读原文”，或长按二维码识别下载。