舒立观察 | 东北振兴的真正短板

补上体制机制短板，东北才有机会发挥比较优势

东北振兴问题再次引发热议。日前，由经济学家林毅夫领衔的课题组公布了《吉林省经济结构转型升级研究报告（征求意见稿）》（下称《吉林报告》）。报告提出：按照比较优势理论，东北地区的发展战略应由“加长避短”变为“扬长补短”，吉林省经济转型升级当聚力于五大产业群：大农业、大健康、现代轻纺、现代装备，还有“新能源、新材料、新一代信息技术为核心的融合型产业集群”。这张“药方”迅即引发激辩。在东北经济形势严峻的背景下，这一争论无疑有利于人们更密切地关注这一中国区域发展最突出的问题，制定正确的振兴方略。

图片来自视觉中国

这份报告长达30多万字，是研究团队一年调研的成果。林毅夫教授素来倡导自由平等讨论的学术风气，报告此番公布是为征求意见，引发激辩可谓正常现象。其实在一定程度上，这场争论是一年前产业政策之争的延续。从争论中可以看到，现实问题不是直接引发争论的吉林要不要发展轻纺产业问题，而是如何发展；而体制机制问题应当在报告中得到足够重视，因为这才是东北振兴的真正短板。

轻纺产业构成了吉林经济的“断层缺位”。报告强调，其所指并非传统轻纺产业，而是经过技术升级的、以家电与消费电子为核心的现代轻纺产业，可与吉林已有的装备制造业优势相嫁接。报告还从劳动成本、资源禀赋和现有基础等角度，陈述了发展这一产业的可行性。某些批评者说，这项建议会把吉林“带到坑里”，或言之过重。但是，轻纺产业是一个庞大的体系。按照新结构经济学的“增长甄别和因势利导”方法，首先需要地方政府确定一份贸易商品和服务的清单。林毅夫团队一再说明，这一切以尊重市场为前提，并非由政府遴选选手。重点是实际操作中如何确保不走样？这个现实中的大问题，只能在现实中找答案，从政府行为中找答案。而这就涉及围绕报告争论最多的焦点：体制与机制变革。

批评者认为，《吉林报告》零星提及“商业环境”“市场竞争”，可惜淹没在鸿篇巨制之中。在东北现行体制机制下，即使有比较优势也可能发现不了；即便找准，也很难充分发挥。其实，要发挥市场对资源配置的决定性作用，这并不意味着地方政府可以“无为而治”。以产业结构调整助推体制变革，是一条值得认真探索的路径，二者并非截然对立。《吉林报告》提出的五大产业集群，多为需要市场培育、民营经济擅长的领域，政府的作用主要是营造适宜的商业环境。

长期以来，东北地区投资环境不佳，信用低下，政府乱伸手，造成“投资不出山海关”。刚刚尘埃落定的东北特钢破产重整案堪为最新事例。它虽发生在辽宁，但因东北三省存在共性，教训应当认真记取。在东北特钢破产重组过程中，地方政府未和全国性金融机构积极沟通，在信息披露方面遮遮掩掩，更有多个重大事项未及时向债权人披露。政府强力介入，甚至干预司法。这种做法虽然暂时维护了“稳定”，避免了企业破产后职工安置难题，但正在付出不菲代价，当地政府债及企业债利率高企便是市场的报复。

通过体制变革改善投资环境，不是空洞的，应体现在当地政府和企业的一言一行之中。在市场经济环境中，政府再也无法靠命令拉来投资，一个恶劣的案例便会吓跑一群企业。东北振兴口号提出十余年，政府文件不知凡几，但是，东北经济长期疲软，2014年以来增速大幅滑落。究其原因，表面上看是产业结构单一、人口外流严重，实质上还是缘于体制机制问题，具体表现在营商环境不佳、“官本位”思想浓厚、行政干预强大而任性。解决之道无他，即在于扎扎实实贯彻中共十八届三中全会决定，认真执行近几年中央政府关于简政放权、放管结合、转变政府职能的要求。有学者提出在东北建立特区，这可能是打破困境的一个选择。但是，这同样需要破除体制弊端，使特区真正“特”起来。

振兴东北长期不见成效，固然缘于问题积重难返，任务艰巨，却也与施治办法迟迟未切中病根有关。体制机制才是东北地区发展的最大短板，这不劳学者调研，已是尽人皆知的事实，关键在于改变。只有补齐这一短板，市场才能有效，政府才能有为而不乱为，比较优势才有得以发挥的制度基础。东北经济冬去春来，中国经济实现新旧动能转换，均有赖于此。■

（本文为2017年9月4日出版的《财新周刊》第35期社评）