“双碳”目标下的国土空间规划及用途管控
本文分析了“双碳”目标下国土空间规划与用途管控的理论转型、关键途径以及相应的碳中和管理策略，提出了未来适应“双碳”目标的国土空间格局优化和规划应对的难点和重点，指出为实现“双碳”目标，应建构基于主体功能区的“双碳”责任区域分工体系、探索从“空中”到“落地”的减排增汇规划理论体系、研究助力碳中和精细化管理的关键规划技术途径。
国土是生态文明建设的空间载体，国土空间规划是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图。
优化国土空间开发保护格局、强化国土空间规划与用途管控，对落实“双碳”目标具有至关重要的作用。
理论转型
生态文明新时代：“两山转化”背景下的区域协调发展理论
低碳型国土空间规划和用途管控，总体上应以“两山转化”理论与“区域发展空间均衡模型”为指导，以碳排放权和碳配额为锚定物，按照各地域主体功能的差异性，统筹配置土地发展权，城市化地区以减排为重点任务，郊野地区以增汇为重点任务。
建立碳排放权、碳汇额度的交易机制，完善区域间针对碳排放权的跨区交易与财政转移支付制度，增强各区域在实现低碳发展转型方面的激励一致性。
高质量发展新阶段：新发展理念下的低碳城市建设理论
遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，发展具有中国特色的“低碳城市”建设理论至关重要。
结构优化
基于碳排放的最低发生量原则，从空间形态角度出发，发展新城市主义、新田园城市等理论，研究如何促进城市形态布局优化、构建低碳排放的土地利用体系。
生态循环
基于资源的最大复用度原则，从可持续性角度出发，发展生态城市主义、循环经济等理论，研究如何构建以资源节约和循环利用为特征、与生态环境和谐的低影响发展模式。
系统协同
基于资源的最小消耗量原则，从系统论的角度出发，发展社会生态系统理论等，研究如何通过干预控制使系统运作中的非必要消耗量最小。
治理现代化新要求：智慧赋能下的全生命周期管控理论
各国在编制碳定量约束下的空间规划时，普遍引入全生命周期管控的理念，聚焦于“规划/设计-建设/更新-管理/运营”全过程，依托新数据与人工智能，开发各类软件工具，开展碳排放的动态监测与核算、规划减碳模型构建与多情境模拟、规划策略减碳分析与方案修正、规划减排许可审批与项目全周期管理等研究与实践工作。
关键途径
区域视角：塑造人与自然和谐共生的有机体
宏观尺度：基于主体功能定位的格局调控
国土空间规划应结合主体功能区制度的落实和安排，将“双碳”目标转化为与空间管控紧密关联的指标，研究建构涵括行政区域-主导功能-空间结构-要素管控-碳指标核算的空间治理逻辑，探索差异化的任务指标分解规则、绩效考核标准和指标交易机制。
中观尺度：多中心网络化的有机结构塑造
应将城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线作为国土空间结构调整的底线，优化城乡发展空间形态，在城镇密集地区形成多中心、多层次、多节点、组团式的聚落空间形态，在其他地区发挥县城、重点特色镇等节点作用，构建疏密有致的总体格局。
要素流网络化的低碳型国土格局
基于各中心之间活跃的要素流动搭建网络化链接是形成低碳型国土空间格局的关键。
一方面，应基于地域协作共同体，搭建建设空间的网络化链接，构建基于即时网络的大规模社会协同与共享结构；充分发挥各中心城市和市镇节点作用，塑造要素对流活跃的都市圈、城镇圈、生活圈。
另一方面，基于山水林田湖草生命共同体理念，搭建基底空间的网络化链接。尊重自然生态系统的多要素耦合性，形成网络化生物空间基底，提升生态系统的质量和稳定性。
微观尺度：共同打造零碳单元社区试验场
随着规划不断下沉并嵌入地方社群，共同打造零碳单元或社区试点项目正在成为实践热点。
如杭州三江汇地区绿心公园城市设计方案中，提出“零碳单元”的概念，以碳平衡为基础进行单元内的土地配置。
要素统筹：建设多系统协同的紧凑型城市
面向高质量发展的减排策略
绿色交通与土地利用布局一体化
土地利用和交通系统是国土空间规划中深刻影响城市结构、具有强烈交互影响的两大系统，规划需要协同推进绿色交通网络构建和集约化土地利用布局的形成。
绿色产业与循环经济系统化
绿色产业和循环经济是未来城市转型发展的重要引擎。
国土空间规划与用途管控应利用精准供地、混合产业供地等政策，引导传统产业绿色化、数字化升级，发展新兴绿色产业，促进绿色低碳循环经济体系的打造。
绿能生产与供应管理智慧化
能源的生产与消费结构优化、供给网络的智慧化改造是从源头上降低碳排放、助力碳中和目标实现的关键。
在中国国土空间规划中，应将绿色能源生产系统、能源供应网络布局、调配管理系统一体化考量。
建筑全周期低碳化更新改造
建筑的低碳化改造与全生命周期碳排放管控是各国普遍采取的低碳城市建设策略。
例如，美国纽约提出建筑物和基础设施减排增效计划，英国伦敦制定了建筑的全生命周期管控导则。
面向高水平保护的增汇策略
碳汇布局与气候适应协同化
以森林、草原为代表的绿色碳汇和以海洋为代表的蓝色碳汇是生态碳汇的主要构成。
国土空间规划与用途管控应优化生态碳汇空间的组成、结构和布局模式，将固碳服务热点地区与结构性开敞空间布局相结合，提升生态系统的碳汇潜能，实现对局地微气候环境的有效控制与优化。
绿色基础设施与生境一体化
绿色基础设施是指具有内部连接性的自然区域及开放空间的网络，以及可能附带的工程设施。
当前，构建贯穿整个城市的“一体化”绿色网络系统业已成为共识。
嵌入国土空间规划全流程的
碳中和管理策略
规划编制中的减碳情境模拟
各国正在探索规划中的多情景减碳模拟技术方法。
国土空间规划应开展现状碳排、碳汇的空间分布特征与变化机理研究，探索规划减碳策略与碳排、碳汇之间的耦合关系，开展规划方案减碳的多情境模拟与优化。
实施管理中的碳排放权统筹
对碳排放权的管控有望成为碳总量约束目标下国土空间规划与用途管制实施管理的重要内容。
实施“多规合一”的国土空间规划，其核心逻辑是两级土地发展权统一归口管理，可以将碳排放权的管理嵌入两级土地发展权体系中进行调控。
一级土地发展权管理着力于规划目标的纵向传导与任务分解过程中的指标配赋、底线管控与名录管理；二级土地发展权管理着力于规划实施落地过程中的审批、转用、许可等事项。
实施监督中的碳排监测评估
开展碳排放监测评估，是构建国土空间规划全生命周期碳管控闭环的关键环节，各国开展了相应实践与探索。
例如，《巴黎大区2030战略规划》中围绕城市热岛、二氧化碳排放与能源消耗、自然系统固碳开展了详实的环境影响评估，英国伦敦设立总体规划、实施导则、实施监测报告三级体系，丹麦哥本哈根从多方面进行数字化监测管理。
支持规划管理的碳账户核算
编制碳账户、核算和预测碳排放是各国制定规划措施和评估规划成效的关键性工作。
建立健全“双碳”标准计量体系，将是探索形成服务于全域全要素碳账户管理的国土空间用途管控模式的关键。
建立碳汇端核算体系
依托和拓展自然资源调查和监测体系，建立生态系统碳汇监测核算体系，开展碳汇本底调查和碳储量评估，同时开展现有负碳技术应用情况调查与未来发展预测。
建立碳排端核算体系
加快完善碳排放核算报告标准，完善清洁能源、高效工业、低碳材料等重点领域的碳排放与碳配额核算、认证、评估、审计等配套标准。
建立碳权价值核算体系
参考生态产品价值评价体系和价值核算经验，建立反映减排和增汇成本的价值核算方法，为各地区开展碳权、碳配额交易奠定基础。
结 论
结合构建国土空间开发保护新格局，国土空间规划与用途管控应致力于：
寻求理论转型，创新发展“两山转化”背景下的区域协调发展理论、新发展理念下的低碳城市建设理论、智慧赋能下的全生命周期管控理论；
落实管控途径，从区域视角塑造多层次、多尺度的人与自然和谐共生的有机体，通过多要素统筹的减排和增汇，建设多系统协同的紧凑型城市；
探索嵌入国土空间规划全流程的碳中和管理策略，包括创新减排情境模拟技术方法，建立健全碳排放权统筹管控、碳排放监测评估机制，构建有效的碳账户核算体系。
“双碳”背景下的国土空间格局优化及规划应对的难点和重点在于：
建构基于主体功能区的“双碳”责任区域分工体系
结合主体功能区等规划策略，根据不同区域的主体功能定位，建立“双碳”区域分工体系；
设计科学合理的“减排增汇”任务分解机制与降尺度传导方法；
建立锚定“碳汇”的生态产品价值实现机制；
搭建地区间“碳排放权”自主交易市场，以促进形成主体功能约束有效、各类要素有序流动的区域协调发展新格局，将是国土空间规划中关注的重点问题。
探索从“空中”到“落地”的减排增汇规划理论体系
传统规划理论与方法亟待转型创新，关键点和难点在于如何进一步联动多学科知识体系，构建能有力支撑“双碳”目标实施的新型国土空间规划理论体系，建立减排增汇与空间格局优化、用地用海管控之间的科学逻辑关系，探索典型规划模式和规划策略对碳排、碳汇的影响机理，以指导国土空间规划与用途管控中的碳定量管控。
研究助力碳中和精细化管理的关键规划技术途径
如何在国土空间规划全生命周期实现碳中和的定量化、精细化管理是当前规划领域的前沿热点问题。
未来中国实现碳中和精细化管理的规划技术突破，可重点关注以社区为单元的“图数一致”基础数据平台搭建以及多系统互动的微观城市模型研发。
作者简介：林坚，北京大学城市与环境学院、自然资源部国土空间规划与开发保护重点实验室、北京大学城市规划设计中心，教授，研究方向为国土空间治理与规划。
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