海岸带地区空间治理机制 | 科技导报

海岸带因其区位优势与丰富的自然资源，具备较大的开发价值，促使人口集聚，经济开发活动频繁，短期经济利益追求与长期生态环境保护之间的矛盾突出。针对海岸带陆域土地开发与污水排放、近海渔业资源与灾害威胁等问题，研究了全球海岸带空间治理机制及其运行模式，包括激励、协调与约束3大类机制。

海岸带是海陆交互作用最强烈的地带，是“海洋经济第一带”，具有特殊的自然属性与动态演变规律，其遭受着气候、水文与人口变化、人类活动、泥沙减少、营养盐输入增多、海平面上升与风暴潮等冲击。因此，在遵循海岸带科学规律的基础上，对海岸带空间进行管控与治理，是实施海洋强国战略的重中之重。

国外海岸带管理研究热潮起源于1972年美国颁布的全球第一部综合性管理法规《海岸带综合管理法》（CZMA），随后日本、英国、法国等国家纷纷进行海岸带综合管理研究。本文通过对美国、法国、日本、新西兰等国家在近海渔业与湿地资源保护、土地与房产转移、海洋污染排放等领域的治理机制研究，为国内海岸带空间治理理论与实践提供一定借鉴。

概念辨析与内涵诠释01治理、国家治理、城市治理与空间治理

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》提出“治理”区别于“管理”和“统治”，指“各种公共的或私营的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。治理的核心是弱化政府自上而下的管理，强调规制、协商与合作并存。2013年，中国共产党十八届三中全会将“国家治理”列入总目标。

城市与国家是治理的两大范畴，快速城市化进程中，工业化、市场化力量与资本不断集聚的城市成为了推动国家现代化发展的根本力量，从而成为国家治理重要的战略空间。城市治理是从城市逻辑出发研究城市与国家治理、发展与转型的关系。城市化进程中出现的城市问题主要以空间的形式显现。

02海岸带空间治理

海岸带空间治理是针对海岸带区域生产、生活与生态空间发展过程中面临的资源配置不均问题，以海岸带主体功能为依据，以资源环境承载力为底线，以空间规划为准则，以控制开发强度、优化空间结构为手段的治理过程。海岸带空间治理更加聚焦于自然生态空间中近海海域、湿地、滩涂与岸线等这些具有自然属性、以提供生态服务为主导功能的国土空间要素资源均衡配置的问题。

海岸带空间治理主体涉及政府、社会、企业与公众等多个决策中心，具体包括海洋行政主管部门、涉海行业部门、海上执法机构、海事协调机构与非营利组织等。各决策主体定位明确，把握好海岸带空间权利与责任边界，形成良性互动系统。

海岸带空间治理机制是在治理体制与治理制度的基础上，多元治理主体以不同立场说话，通过采用不同的方法规则、资源与意识形态达到海岸带空间均衡发展。

海岸带空间发展面临的

主要问题及成因

01围海造地

1970年代以来，中国围海造地面积高达6600km²，巨大的经济开发利益背后却是近岸自然生态系统的破坏与混乱的开发秩序问题。

1）自然岸线保有率低，海湾缩小或消失。青岛市胶州湾海湾面积从1986年的567.95km²减至2005年的356.60km²，减少了37.2%（图1）；19世纪中叶至20世纪80年代，美国旧金山湾区海湾面积从约2000km²缩至500km²，仅及原有面积的1/4（图2）。

图1 胶州湾岸线变化趋势

（资料来源：根据文献自绘）

图2 旧金山湾区围填海变化趋势

（资料来源：文献）

2）湿地资源萎缩，生物多样性减少。沿海滩涂面积不断萎缩，生长在滩涂上具有“海上森林”之称的红树林资源也随之减少，野生生物种群的栖息地大量丧失，种群结构被破坏，生物多样性退化。1973—2000年，中国红树林资源损失也极为惨重，面积减少了60%左右（图3）。

图3 1973—2015年中国红树林面积情况

（资料来源：根据文献自绘）

02陆源工业与生活污水排放

2018年，中国工业废水排海量比2014年增长82%，生活污水排海量逐年递升，2019年已高达12.6亿 t（图4）。

图4 2014—2019年中国工业废水与生活废水直排海排放量及增长情况（资料来源：根据文献自绘）

陆源排放的大量污染物中含高浓度的N、P等营养物质，水体富营养化严重，导致海域赤潮频发，贝类与鱼类大量死亡或被污染，误食对人类生命造成威胁。2002—2017年，中国全国海域范围内共发生赤潮1177次，涉及海域面积161526km²（图5）。

图5 2001—2017年全国赤潮频次和面积统计

03近海养殖

全球海水养殖产量逐年递升，2030年预计高达1.09亿 t（图6）。“十三五”渔业发展政策、国民经济发展需要、渔业补贴减少与生物资源种类减少等因素推动着中国水产养殖业的迅猛发展（图7）。

图6 1986—2018年世界海洋水产养殖量统计情况

（资料来源：根据文献整理）

图7 中国海水养殖业发展驱动因素

近海养殖业一直存在争议与反对的声音，源于环境保护者、渔民与商业捕鱼业部门（表1）。

表1近海养殖业反对者观点

（资料来源：根据文献）

04渔业过度捕捞

据世界粮农组织（FAO）估计，海洋鱼类过度捕捞的比例已高达25%，中国的捕鱼量连续17年蝉联世界第一，1994年以来，中国近海捕捞量达926万 t，已超捕捞上限800万 t，过度捕捞持续近20年（图8）。渔业补贴政策是近海过度捕捞的主要驱动因素之一。

图8 1986—2012年中国近海渔业捕捞量情况统计

（资料来源：根据文献整理）

05灾害威胁

气候变暖引发海平面不断上升，海岸带地区洪水、风暴潮与海岸侵蚀等灾害风险急剧增加，导致海水蔓延至沿海港口与码头，冲破堤坝，毁损房屋与农田，造成巨大的经济损失与生命威胁。

据《中国海洋灾害公报》统计，2001—2019年沿海风暴潮共发生362次，965人死亡或失踪，494384间房屋受损，直接经济损失高达2058.23亿元（图9）。

图9 2001—2019年中国沿海风暴潮灾损统计情况（资料来源：根据《中国海洋灾害公报2001—2019年》整理）

沿海侵蚀是指由于波浪作用、潮流或排水作用而导致的土地损耗或海岸湿地、海滩或沙丘沉积物的清除。

海岸带空间治理机制

海岸带空间治理机制主要归纳为激励、协调与约束三大类机制。

01激励机制

生态补偿机制

海岸带生态补偿机制相关的政策、法律与规范制定主要涉及湿地资源、渔业资源与海洋环境等领域（表2）。国外生态补偿机制较为成熟，补偿类型与方式多元化（表3）。针对湿地补偿，美国建立了3种湿地补偿机制来达到湿地“零净损失”目标（表4）。

表2 国内外海岸带生态补偿机制相关的政策与法律规范

表3 国外海岸带生态补偿类型与主要内容

表4 3种湿地补偿机制

湿地开发者尽其所能避免损失或将湿地损失降到最小，对于无法避免的损失需购买银行发起人创造的湿地信用进行等效补偿（图10）。

图10 美国湿地补偿银行运作机制示意

长效激励机制

政府通过采取税收优惠政策、产业政策、补贴与考核指标等多种行政与经济激励手段，提高各行业企业的治理积极性与自觉性。

02协调机制

资产转移机制

资产转移机制主要指在洪水、风暴潮与海岸侵蚀等沿海灾害高风险区的土地与房产的转移。美国罗德岛为了减轻沿海居民资产的灾害威胁，构建了一种自愿性与基于市场的土地使用工具，即开发权转移机制（Transfer of Development Rights,TDR），将开发从具有自然资源价值，未开发的环境敏感区引导到有能力容纳额外增长，具备现有服务与基础设施的城市或郊区（图11）。

图11 开发权转移机制（TDR）运行示意

协调合作机制

政府部门、治理主体与跨区域政府之间协调合作机制的构建有利于解决政府管理沿海与执行海洋法律和政策的行政部门责任分散，以及政府为主导，囿于行政区划的单中心治理模式导致的各行业监管失灵等问题。

1）政府行政部门协调。

2）治理主体协同性。海水养殖治理向多元主体协作共治模式转变，政府、渔业协会、渔民和非政府组织四大治理主体在治理过程中形成协调合作关系（图12）。

图12 海水养殖多元主体合作共治框架

3）跨区域政府协同共治。

03约束机制

制度约束机制

2017年，国务院发布《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，提出构建陆海统筹开发格局，健全由空间规划、用途管制与差异化绩效考核构成的空间治理体系。2019年，国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中构建了包含海洋在内的国土空间规划编制体系。

为了规范盲目无序的海水养殖活动，佛罗里达州路易斯安那州等地建立海水养殖监管结构，包括水产养殖认证与水下土地租赁两部分（图13、图14）。

图13 佛罗里达州水产养殖认证流程

图14 佛罗里达州水下土地租赁流程图

（资料来源：根据文献自绘）

监督惩罚机制

建立约束惩罚型环境政策，并辅以一定经济手段是控制海岸带环境污染的关键。中国、日本、美国等国家制定的一系列与海洋环境污染有关的法律规定都涉及陆源污染、船舶污染与废物倾倒等监管惩戒方面的内容（表5）。

表5 中国、美国与日本海洋废物排放相关法律法规

讨论与建议

01讨论

国内已基于陆海统筹理念，进行海岸带管理体制机制改革，并取得一定的治理成效，但在具体机制运行过程中仍存在制度体系不成熟、标准不一、惩戒力度不足、方式与内容单一等问题。

1）约束机制下，海岸带空间用途管制的手段与内容较单一，自然资源整体性用途管制体系仍需完善。

2）激励机制下，生态补偿标准不统一，资金来源集中。

3）协调机制下，协同共治领域多为环境治理，对于灾害韧性建设方面较少涉及，且缺乏整体性环境协同管理措施，协合作治理形式多为一事一议，内容为规划与协议，并缺乏法律保障与监督。

02建议

1）重点关注海陆生态要素，建立陆海一体的自然资源空间规划制度，加大对违法用海行为的监管惩戒力度。健全环境标准制度，促使自然生态空间管制与环境标准制度协调，引导自然资源合理开发与利用。

2）统一完善生态补偿标准，多渠道拓宽资金来源。根据自然生态空间的不同类型与属性，综合利用多种计算方法，包括工程恢复成本法、机会成本法等，由各级相关管制部门根据科学计算标准，制定补偿上下限额。

3）推动跨区域协作共治，编制区域空间规划体系，并设立区域治理协调机构，管理监督合作事务。搭建区域信息共享平台，建立合作信息公开制度，便于及时共享相关合作治理数据。

本文作者：王江波，沈天宇，苟爱萍

作者简介：王江波，教授，研究方向为海岸带空间治理；苟爱萍，教授，研究方向为韧性城市。

论文发表于《科技导报》2022年第19期，本文有删减，欢迎订阅查看。

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