《土壤污染防治法》草案二审 污染修复责任划分引争议|关注

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导   读

在二审稿中，农用地土壤污染责任主体发生了重大转移，此前是农业主管部门组织实施修复，修改后则可能由土地污染责任人负责全部风险管控、土壤修复等.

文/苏苑文（财新网记者）

来源：转载自财新网（2017年12月22日）

 【财新网】（记者苑苏文）2017年12月22日，《土壤污染防治法》草案提请十二届全国人大常委会第三十一次会议二审。全国人大法律委员会汇报了十项修改情况，但有专家指出，草案二审稿中，对土地污染修复责任的划分仍“需要好好考虑”。

在对草案一审稿有关农用地风险管控和修复的修改建议中，全国人大法律委员会在汇报时提到，有的常委委员、地方官员和专家提出，农用地风险管控不仅由农业主管部门组织实施，污染责任人也应采取相应措施，建议按照“污染担责”的原则，明确污染责任人在农用地风险管控中的责任；同时，修复活动具有很强的专业性，应当加强监管，确保修复质量和效果。

法律委员会经研究，建议在二审稿中做如下修改：一是规定对安全利用类和严格管控类农用地地块，土壤污染责任人应当按照国家有关规定以及风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施，并定期向地方人民政府农业、林业主管部门报告；二是规定对需要实施修复的农用地地块，土壤污染责任人应当编制修复方案，报地方人民政府农业、林业主管部门备案并实施；三是规定土壤污染修复活动完成后，土壤污染责任人应当另行委托有关单位对修复效果进行评估，并将评估结果报地方人民政府农业、林业主管部门备案。

广东省生态环境技术研究所研究员陈能场表示，在二审稿中，农用地土壤污染责任主体发生了重大转移，此前是农业主管部门组织实施修复，“如今修改后，好像是土地污染责任人负责全部行为，这个可能需要好好地考虑一下。”

陈能场对上述条例中“污染责任人”提出疑问，他认为，只有在污染事故或不法倾倒等突发案件中，污染责任人才能精确定位。但对于安全利用类、严格管控类的耕地来说，各种各样的农业活动、工业活动带来的污染，都是日积月累的，很难确定到单一的责任人。“所以这里出现土壤污染责任人，就比较突兀。我觉得这两类农业用地的风险管控，还是由原来的农业主管部门组织实施。”

另外，由于对土壤的污染具有隐蔽性、长期性，有时即使农户锁定污染嫌疑人，也很难坐实偷排行为。陈能场以发生在湖南衡东县的“镉米第一案”举例，当地农民起诉工业园污染导致粮食减产、稻谷镉超标，但由于没有工业园排污的确凿证据，最终败诉。陈能场说，衡东县靠近工业园的大部分耕地如今都被农业部门划定为严格管控类、安全利用类耕地，但由于法院并不支持将工业园判定为污染责任人，因此如果政府不承担修复责任，当地将面临污染耕地无人管的窘境。

“尤其是农业用地的污染会直接危害到粮食安全，所以我认为，应该直接由政府来修复，然后再慢慢追责污染责任人比较好。”陈能场说。

对于企业关停后，所遗留下来有待收储盘活的污染用地，此次二审稿也对修复责任增加了规定，但陈能场指出，增加的规定也存在有待商榷之处。

据全国人大法律委员会汇报，实践中一些城市政府为了提高土地利用效率，盘活土地资产，对关、停、并、转、迁企业的生产经营土地进行收储，建议明确政府收储土地的土壤污染防治责任问题。法律委员会经研究，建议增加规定：“土地使用权已经被地方人民政府收回，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由地方人民政府组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、修复效果评估等活动。”

陈能场指出，增加的规定语句有不通顺之处，恐怕难以精确表达其含义。“我觉得这条想表达的意思是，土地被收回了，污染责任还是污染责任人的责任，但是让地方政府组织土壤修复的活动。”

他还认为，如果按照他的理解，这条增加的规定在实施过程中可能也会遇到困难。“我认为，如果是为了提高土地利用效率，盘活土地资产，让原使用人来组织实施修复，效率可能更快。如果交给地方政府来修复，从效率上来说可能没有污染责任人快，但如果从治理的规范性和效果的确保来看，地方政府参与甚至来组织土壤修复活动是完全有必要的。”

此外，陈能场认为，在其他部分修改中，“删去行业标准和跨省（区、市）规划的规定；增加规定省级政府可以制定地方土壤污染风险管控标准”改得很好，但“删去有关土壤污染防治标准体系”有待商榷，他认为，在标准体系方面，国家还是有一个令各地马首是瞻的标准体系提供参考比较好。

除上述三项之外，《土壤污染防治法》二审其余7项修改分别为：加强土壤污染状况监测，以及令企业对自行监测数据的真实性和准确性负责；扩大土壤污染状况调查范围；进一步完善建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度；对土壤污染防治工作不力的地方政府将被约谈；删去修复活动环境监理制度和环境污染强制责任保险制度；对向沙漠滩涂和盐碱地沼泽等未利用地非法排污加强督查；对污染土壤损害社会公共利益等行为，有关机关和组织可以依法提起诉讼。

陈能场关注土壤问题多年，他评论说，土壤和水、气虽然都是环境介质，遭受污染会影响生态安全和人体健康，但土壤属于具有缓冲性能的多相体系、且发育于岩石母质，本身具有不同程度的重金属背景；其次土壤不具水、气的流动性，常作为污染物的“汇”，与此同时，农用地又成为了食物链的“端”，这一切决定着土壤污染防治法的复杂性，因此更需从风险评估和风险管控入手。

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