李保国：中国的村落与耕地保护

李保国土壤观察 2022-07-27

导读

村落是人类乡村聚居与生活的场所，是华夏文明的维系，更是民族记忆的归属；耕地则是农业生产活动的空间载体，是食物供给的主要来源，更是全人类赖以生存的物质基础。

文/ 李保国（本文作者系中国农业大学土地科学与技术学院院长、教授）

来源：《人与生物圈》杂志（2021年第3—4期）

村落是人类乡村聚居与生活的场所，是华夏文明的维系，更是民族记忆的归属；耕地则是农业生产活动的空间载体，是食物供给的主要来源，更是全人类赖以生存的物质基础。村落与耕地分别承载了乡村居民的生活与生产活动，因此是乡村地域范围内最为重要的两种景观。

近些年来，随着我国城市化的发展与农村劳动力的转移，大量农村人口涌入城镇，村落逐渐趋于衰败与凋敝，部分地区出现了村落空心化现象；与此同时，社会经济的发展让一部分乡村居民富裕起来，大张旗鼓建设房屋的现象频频出现，导致村落用地迅速扩张，耕地减少或撂荒严重，这对我国的耕地保护构成了严重的威胁。实现村落与耕地保护的全面协调可持续发展，在坚守耕地保护红线的同时建设宜居美丽乡村，是推动乡村生态文明建设和引领新时代乡村振兴的必然要求。

村落与耕地的关系

村落与耕地之间的关系可以有不同层面的理解。总体来说，村落与耕地在用地性质上是相互对立的，但在功能上是相互依存，相辅相成的。在乡村振兴战略全面实施与村庄规划加快推进的背景下，基于用地视角探索村落与耕地的关系，显得尤为重要。

耕地是村落形成与发展的基础 人类由依靠在自然界进行狩猎、采集的生产方式，逐渐发展为开垦耕地进行农业生产与作物栽培，这一过程使社会生产力水平得到了极大提升。在生产方式转变的同时，人类的生活方式也在不断进步，逐渐从迁徙游荡发展为定居。随着人类对居住环境的积极营造，传统意义上的村落逐渐发展起来。科研人员考古发现，在约1 万年前，我国部分地区即出现了明显的聚居现象。此后，随着农耕文明的繁荣兴盛，村落的布局、形态和环境也在不断发展与变迁，因此可以认为：村落是农耕文明的产物。

村落的区位与文化也会影响耕地的利用与保护 科研人员通过大量的村庄用地布局研究发现，耕地的布局往往位于村落周边可开垦的区域，而且常常选择地形平坦、水源充足和土壤肥沃的土地。随着村落的形成和发展，其耕地的交通便利性、可达性，甚至耕地质量亦逐步提升。这是我国古代劳动人民智慧的结晶，体现了农民对自然规律的尊重和遵循。与此同时，文化因素亦不可或缺，聚居的形式和统一的文明让农业生产的效率得到了进一步提升，使村落与耕地构成了协调发展的乡村聚落系统。在中华民族数千年的历史长河中，村落与耕地之间维持着一种动态平衡。农民祖祖辈辈以田地为生，有多少地就养多少人、建多少房。耕地一直被视为最宝贵的资源，在村落建设中人们尽量把最好的土地用作耕地进行农业生产，也避免占用质量较优的耕地。许多传统村落的土地利用结构与布局都体现了这种朴素的思想。

虽然在传统观念里，耕地是农民的“命根子”，是生存之本，但在今天村落产业蓬勃兴旺与新经济迅猛发展的背景下，耕地的数量、质量和生态保护又成了新的问题。我们需要承认，村落建设及非农产业发展在提升经济效益、助力乡村振兴等方面的贡献，但更应认识到村落建设与扩张对粮食安全保障、资源供给及生态保护构成的严重威胁。当下，大力保护我国有限的耕地资源，防止村落建设下耕地的“非农化”，已刻不容缓。

当前村落用地与耕地保护的冲突

村落用地与耕地是乡村地域范围内受人类活动影响最为强烈的两种土地利用类型。随着社会经济的发展，如今村落用地与耕地保护的冲突日益凸显，主要表现在以下四个方面：

一、村落用地面积急速扩张，侵占了大量耕地。据中国科学院遥感与数字地球研究所的研究显示，从1987 到2010 年，我国耕地转化为建设用地（包括城市地区、村落、交通和工业用地等）的面积约为42822 平方公里，其中村落用地扩张的贡献率为34.7%。虽然该贡献率在整个时期呈下降趋势，但村落扩张导致的高质量耕地流失的比例最高，这些耕地主要分布于经济相对发达的长江中下游等传统农耕区，从而面临着经济发展越快，耕地流失问题越突出

的矛盾。

二、城镇化发展加速了部分村落的衰落与耕地复垦。在城镇化的发展过程中，随着农村人口进入城镇，村落空心化现象越来越普遍。政府对闲置的村落开展土地整治并进行复耕，这不仅有利于土地的高效利用，而且有助于提升农村的村居风貌和生活环境。但是在实践中，部分地方政府对村庄用地的拆迁、复垦，更多是利用城乡建设用地“增加挂钩”政策，简单追求其实现耕地指标的平衡。典型的例子就是急功近利地开展“拆村并居”运动，既没有考虑村落与耕地之间的有机联系，造成村落生活空间的破坏与村落结构的瓦解，也没有完全阻止城镇建设用地的继续扩张和优质耕地的侵占减少。

三、村落多功能的演化造成耕地污染风险增大。随着社会经济的发展和现代化的到进程，我国村落的功能发生了一系列变化，由传统的居住场所和生活空间逐渐演变为生产- 生活功能混合的空间，村落中的非农产业往往是家庭作坊式或小规模式加工或养殖生产企业。这些企业生产设备陈旧、环保设施落后，有些甚至没有安装环保设施，致使废水、废气直排，废渣乱倒，对周边的大气、水体和土壤造成了严重的污染，增加了村落周边耕地污染的风险。

四、不完善的管理制度和规划设计是村落与耕地保护冲突的根本原因。目前我国的宅基地退出机制不完善，审批制度较为复杂，管理过程存在诸多不规范，造成许多农村地区出现了“一户多宅”、建新不拆旧等不合理的土地利用现象，大量闲置、空置宅基地未能得到有效利用。一方面造成了乡村的空心化，导致大规模的土地资源浪费；另一方面这些违法新建的宅基地往往乱占、滥用耕地，使耕地资源安全面临严峻的考验。中国社会科学院农村发展研究所发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测(2018~2019 年)》显示，2018 年我国农村宅基地空置率为10.7%，调研村庄中空置率最高的可以达到71.5%，诸多的新建宅基地存在违法占用耕地的情况。此外，目前我国村庄规划的制定与实施也未能保证农村土地制度的有效落实，现有的规划常不能与村庄的实际情况与发展目标相适应；地方政府与基层政府对规划的重要性认识亦不够充分，宅基地审批未按照有关标准与管理体系进行，导致村庄规划与实际实施相违背的结果，从而无法适应土地管理制度的需要。这些因素都驱动着村落用地的进一步扩张，并造成耕地数量、质量与生态安全的下降。村落与耕地保护的未来协调发展策略村落与耕地保护应当做到协调发展，许多国家在此方面已积累了丰富的经验。德国在农村建设中很少占用耕地来新建房屋，也极少开展全新的村庄建设，而是在原有乡村地域范围内对房屋与周边环境进行维护、修复与再开发，最大限度地保护自然生态环境。美国的村落与耕地保护强调土地利用的多功能，如设置绿色缓冲带来控制村落与耕地的距离，使耕地保护由数量、质量保护进一步迈向生态保护。日本通过完善农民生产和生活条件、加快农村耕地流转、培育职业农民阶层、保护农民拥有耕地收益增值权等合法权益这些多元渠道和手段，巩固了其耕地保护成效。从以上各国的做法中可以看出，发达国家多注重乡村社会- 生态系统的可持续发展，并采用乡村重构与土地整治、完善的政策法规体系、社会经济补偿与激励措施等多重手段确保村落与耕地保护的协调发展。这些国际经验对我国村落与耕地保护有一定的借鉴意义。

乡村空间重构与土地综合整治是村落发展建设的基本保障 村落是乡村居民聚居的核心，在乡村振兴战略背景下，应对村落的多重功能进行重新审视。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018~2022 年）》中提出分类推进乡村发展，将村落划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类等类型。对于不同类型的村落，应根据其发展水平与潜力进行功能分类与布局调整，充分挖掘与提升村落的经济效益、生态功能与文化价值，通过优化基础设施、改善人居环境，深入推进村落空间重构与景观建设。当面对村落的宅基地无序发展、乱占耕地等情况时，则需要在村落空间重构与功能分区的基础上，充分发挥村落土地综合整治的重要手段。为提高宅基地的利用效率，应重点整治与清理违法“一户多宅”以及面积超标的情形，积极盘活利用闲置宅基地，对于乱占耕地建房的情况则需要全面进行排查，明确整治时限与要求，使村落用地得到合理有效利用并推进耕地资源的保护，助力乡村振兴战略的实施。在乡村重构与土地整治中，应特别警惕打着“空心村”整治与耕地保护为旗号进行激进“拆村并居”的做法，以避免出现村落治理的难题。

良好的制度体系与政策法规是村落与耕地保护协调发展的依托 我国实行了最严格的耕地保护制度，要求严格实行农村土地用途管制，坚决守住18 亿亩耕地红线。对于村落扩张占用耕地进行“非农化”建设的现象，应当通过严格的政府监管手段遏制，同时明确自然资源部和农业农村部等不同部门的职责，建立多部门协同管理机制。

除了明晰政府监管措施之外，还需强化对耕地保护的考核机制，落实各级政府的耕地保护责任，规范保护制度及工作实施。此外，完善的法律法规体系是规范与约束土地利用行为的必要条件。国家出台的《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规具有宏观的指导性和约束力，但对于实际发生的种种问题则缺乏抓手，故应在修订现有法律法规基础上制定专门的村落保护法与耕地保护法，形成完善的耕地保护法律体系，并在实际工作中进一步加大耕地保护的执法力度。

村落规划与耕地保护中更广泛的居民参与是未来乡村建设的方向协调好村落建设与耕地保护的关系，不仅要强调“自上而下”的政府主导与管控，也需要“自下而上”的农村居民参与。如此，才能让村落与耕地保护协调发展的目标得到各利益相关者的认同，实现更加人性化的乡村治理与管护。

当前我国的乡村规划与耕地保护中对公众参与的重视程度仍不够充分，应当充分调动乡村居民参与耕地保护的积极性，一方面加强耕地保护的宣传教育，让乡村居民认识到村落建设侵占耕地造成的危害，强化村民作为耕地保护主体的保护意识；另一方面建立健全耕地保护的补偿机制，完善保护补偿标准，依托多种激励措施与手段，使乡村居民由政策的被动接收方转变为耕地保护工作的主动参与方，从而为耕地保护与村落的可持续发展提供有力保障。

往期文章推荐

全球变暖和臭氧水平升高对植物根系产生有害影响

土壤中隐藏的碳：切萨皮克湾的修复方案能否成为减缓气候变化的范例？

国家自然科学基金委地球科学部推出：环境地球科学学科发展战略研究报告

关于长江三角洲地区推进稻田退水零直排工程建设的建议

朱永官院士领衔团队在ISME J发文揭示土壤塑料表面是抗生素抗性基因和潜在致病菌的“热区”

陈能场：乡村振兴护土先行

荐书

识别图中二维码即可购买本书