傅郁林：精英司法抑或亲民司法？——中国司法改革目标的困扰 | 司法改革专题

按：司法改革的一些前提性问题、理论性问题缺少讨论，必然导致具体实施和开展的混乱，找不到方向。中国司法改革的目标到底如何，在基层法院所展现的精英司法和亲民司法之间的内在张力不容被忽视。本期推荐北京大学法学院教授傅郁林老师的文章，摘自其长文《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，原载《现代法学》2015年第4期。小编将陆续推出关于司法改革的一些专题文章，欢迎关注。

       毋庸讳言，法官员额制是以选任精英法官为目标的人事改革。然而，在中国语境下直奔精英法官这一目标，其本身未必完全不需论证。因为影响法官员额的一个重要的隐性问题亟待讨论和解决：所有案件的裁判都必须由精英法官行使裁判权吗? 特别是在中国基层法院缺乏相对独立的小额诉讼机制和限权法官传统的状况下，或者换一个角度说，在中国司法体系正在由传统上普遍实行的小额诉讼模式转向现代精英的专业诉讼模式的过程中，有几个基础性的问题必须首先确定:如果将“员额制法官”定义为精英法官，那么有多大比例的案件必须裁判？如果全部案件均由员额制法官裁判，那么各级法院需要裁判的案件分别占多大比例？如果只有部分案件(大、难、要、新案件)需要由员额制法官裁判，那么其他案件的裁判权由谁和如何行使、与前者的比例如何?从中国的政治目标来看，在司法为民这一不变的目标中，亲民司法才是核心，专业司法只是为了实现“让当事人在每一个案件中感受到公平正义”这一终极目标而不得不针对那些专业复杂的案件作出的技术安排。从中国的社会基础和现实需求来看，城乡差别、东西差异、贫富差距如此显著，律师代理的案件平均不到50% 。无论从哪一个角度来看，四级法院如果不区分司法职能、不理会当事人的构成，追求同样的法官精英化，既没有充分的社会资源支持，也不会获得法律文化的认同。

    目前我国各级法院由于职能定位不清、职能运行方式单一，无法有效地兼顾公正与效率的双重目标、解决纠纷与维护规则秩序的双重功能，形成社会冲突层层分流的良性机制。一方面，居于司法金字塔尖的最高人民法院，本应担当起参与政治决策、形成司法政策、维护司法统一的特殊使命，却疲于应付日常案件(特别是上访、再审案件)，甚至不能维护自身裁判的正确性和一致性;另一方面，位于金字塔底的基层法院，本应贴近百姓日常生活、提供方便快捷成本低廉的司法服务，却一味强调专业化和程式化。过去的程序改革思路基本未能突破四级法院职能划一、捆绑配置的模式，因而改革方向和具体方案左右摇摆，莫衷一是。20世纪90年代的程序改革整体推进专业化，导致以审理小额、家事纠纷的基层法院积案日益严重、效率低下、专业性和对抗性为基层百姓所排斥；2000年以来又整体回归了灵活、便捷的模式，导致以审理专业、新型、高金额高风险商事案件为主的中级以上法院过分强调调解、规则功能丧失、易于规避程序控制。在级别管辖的立法层面上，四级法院几乎全都专注于解决“个案纠纷”，没有对司法的规则功能给予应有重视，比如四级法院的民事一审案件主要是根据争议金额划分的级别管辖权，因此劳动纠纷、家事纠纷等类型的案件，数额虽低，但政策性较强或关涉公序良俗，但终审级别很低，很难抵达高层法院。

        因此，改革的目标必须兼顾低廉、便捷的亲民司法与规范、专业的精英司法。但这双重价值目标在技术上很难同时体现在同一案件、同一程序之中，而是依赖于司法职能分层和案件分流：在纵向上，不同级别的法院、不同审级的审判程序承担各有侧重的司法职能，并以此作为不同级别的法院对法官、审判辅助人员、司法行政人员进行分别定额的基础；在横向上，不同标的、不同类型的案件适用价值各有偏重的不同程序，并以此作为同一级法院对法官级别和权限进行进一步区分的基础。总体上，四级法院的功能定位大致可进行如下偏重：基层法院定位于亲民司法，中级人民法院定位于专业司法，高级人民法院定位于监督司法，最高人民法院定位于指导司法。审判人员分类改革和法官员额制必须根据具体法院的案件数量和类型、审级职能以及辖区的经济社会发展状况及人日状况，合理评估法官工作量及审判辅助人员配置条件等，并结合法院职能转型和内部结构调整目标，进行系统性的合理设置。因此法官选拔的标准，也应根据各级法院的不同情况给予不同要素以不同的权重。比如越往高级法院，对专业化和精英化要求就更高一些，因为要通过裁判建立规则；越往基层，地方性经验和亲和性可能就相对重要，因为主要工作是解决纠纷。

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法治文化小编 | 岩泉来客