张建伟 | “言必称宪法”的局面怎样形成

文章来源：人民法院报20141205，作者系清华大学法学院教授。

若干年前，一位人大代表慨乎其言：“希望中国形成‘言必称宪法’的局面。”当时闻之，令人动容。宪法者，国家之根本大法也，在法律体系中的至尊地位，具有高屋建瓴的作用，属于法中之法，其他法皆缘此而生，其重要性自不待言，因此“言必称宪法”理有固然。然而十多年过去了，“宪法”的重要性固然得到凸显，距离全社会“言必称宪法”却还有不小的距离。怎样做到宪法受到应有的尊重，人们以之为准则和圭臬，仍然是一个值得讨论的话题。

宪法的至尊地位

  “宪法”一词，出自中国古代典籍。用作国家根本大法的称谓，首创于日本。我国进行法律的近现代化改革，从日本引入这一名词，一直沿用至今。

  若以“宪”为动词，“法”为名词，则“宪法”即公布法律之意。这一含义的“宪法”只在古籍中才能见到。“宪法”如今只当名词使用，有“垂诸久远，不可轻违”之意。且看《尚书·说命》所谓“监于先王成宪，其永无愆”，《唐书》“永垂宪则，贻范后世”，皆本此一意。

  与宪法对应的英文Constitution，原为建造房屋之意。以此为“宪法”，规定的内容不外乎：其一，政府各部分的组织、各部分的权力与职务及其相互关系；其二，人民的权利义务。这两者有何联系而需要规定在同一部法典当中？法国学者福偶在《法国民主政治》一书中指出：“宪法为公法之一种，所以规定国家之组合、国家之高等机构及其对于人民所施权利之范围者也。易言之，即宪法者，所以使人晓然于一国中政治上组织之各种规则之总纲也。”就政府各部分的组织，各部分的权力与职务及其相互关系，重在抑制权力而不是释放权力；而且，宪法须平衡国家权力与个人自由之关系。因此，宪法既规定国家权力的构成形式、产生方式，也规定人民之权利义务。国家权力之正当形式与合法运作，为人民之自由权利提供保障；人民之自由权利要得到保全，不可不约束国家权力，防止权力之滥用。

  在国家法律体系中，宪法具有至尊地位。宪法乃国家根本大法，人称“母法”，亦即宪法在诸法中具有独自称尊的至上地位，各个部门法都不能与宪法相抵触，如果部门法与宪法相抵触，则因宪法具有至上的效力，部门法与之相抵触的内容自应失去其效力。

从两大来源体会宪法的独特作用

  宪法的至尊地位与宪法内容有关，宪法内容有两大来源，一是18世纪哲学家的学说，二是英国宪法的产物。

  就前者而言，启蒙思想家认为人是生而自由与平等的，国家只能是自由的人民自由协议的产物。帝王及其他统治权，不是由上帝所委托而是由人民所委托，统治者对人民负责，这就需要通过宪法对于君主的权力加以约束，从而保障人们的自由。

  就后者而言，英国国王从君临伊始，就没有像其他一些国王或者皇帝那样获得过恣意的专制大权，始终受到法律的约束。民国著名报人、社会活动家储安平曾经指出：英国人对于自由的争取和卫护，千百年来，念兹在兹，永矢勿忘。“英人对于自由的观念，在盎格鲁-撒克逊时代即已甚强烈，当时已存在一种习惯法，即君主不能损害人民之身体，非得人民之同意不能没收其财产，对于一切传统的习惯及人民已有之权利，君主俱须尊重而不能随意侵犯。”威廉在英国实行统治期间，虽然也像别的国家的君主一样在努力地强化君权，但他并没有独揽专制大权，其后继者中也没有哪一个国王拥有过这一权力。

  在英国，走向立宪政治的第一大步是《大宪章》的制定。1199年，理查一世逝世，其弟约翰就任英国王位。理查一世执政期间，醉心于十字军远征，税赋苛重，民众啧有烦言。约翰就任后，没有革除理查一世时的秕政，继续将大部分国力消耗于战争，先后与法国、苏格兰、爱尔兰和威尔士等交战，试图收复诺曼底和安如（Anjon）一带的失土而失败。由于与教皇不和，约翰王将天主教徒驱逐出国。由于与男爵们不和，约翰王恣意侵占他们的财产，掳夺他们的家室。在这种情势下，教皇与法国国王联起手来抵抗英国，教会同男爵们共同向国王抗争，使约翰王腹背受敌，陷入困境。国王的反对者们认为，为限制国王的权力，必须制订一项带有根本性的契约。1214年7月，趁约翰王在与法国的战争中大败而还，在坎特布里大主教斯蒂芬·朗顿（Stephen  Longton）的领导下，英国的教士与男爵们公开反抗国王，提出订立《大宪章》，以便恢复旧日的自由和法律，并声称如果国王不做让步，则将兵戎相见。经过5天谈判，约翰王无奈，被迫于1215年6月15日在泰晤士河中的冉尼迈德岛（Runnymede）上签字认可《大宪章》，标志着英国立宪政治的开始。《大宪章》表明了一项重要的政治原则，即国王亦须遵守法律，法律乃居于国王之上；男爵与国王相互制衡，《大宪章》承认了国王的地位，同时限制国王的权力，贵族通过限制国王的权力而形成议会制约王权的政治模式；《大宪章》产生了道德和心理的极大影响，使民众受到鼓励，他们由此有勇气反抗暴政，维护自由。

  由此可见，正是由于宪法是约束国家权力，尤其是约束最高权力者的权力的法律，宪法必然具有无可取代的至尊地位。

从三大原理观察宪法的至尊地位

  宪法的至尊地位是一种形式上的表现，就其实质来说，宪法之所以拥有这一至尊地位，是因为它含有三大原理：一为民权（人民主权）原理，二为权力分立原理，三为人权原理。这三大原理具有极为重要的特性，决定了宪法的至尊地位不可撼动。

  民权原理来源于卢梭，其主旨是国家权力来源于人民，林肯谓“民有，民治，民享”（of the people，by the people，for the people）体现了这一原理。其中“民治”即民主（democracy，该词来自希腊，词根demos的意思是人民，kratein是治理），卡尔·科恩说：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”

  权力分立原理，来源于孟德斯鸠，国家各种权力，须使各自独立而不互相混淆。与三权说不同的是二权说，即立法权（制定法律）与行政权（施行法律），行政权又分为政府（行政权的最高机构）、行政部门（行政权的次级机构）、司法。二权说涉及到的是司法权是否独立的问题。司法以公平裁判为要务，不仅仅施行法律也。

  人权原理表明：国家对于人民，无绝对的权力。某些自由、权利是人民生存于社会必不可少的重要条件，国家不得剥夺，这些自由、权利的存在相对应的就是对国家权力的限制，这些自由、权利的总称就是“人权”。17世纪发起，18世纪卢梭、布来克斯通等人大力鼓吹，乃大炽。李大钊曾言：“今议坛诸贤瘏口哓音，穷思殚虑，努力以制定庄严神圣之宪典者，亦曰为求自由之确实保障而已矣。盖自由为人类生存必需之要求，无自由则无生存之价值。宪法上之自由，为立宪国民必需之要求；无宪法上之自由，则无立宪国民生存之价值。吾人欲苟为幸福之立宪国民，当先求善良之宪法；苟欲求善良之宪法，当先求宪法之保障充分之自由。”

  构成宪法基本理论的这三大原理都与司法有密切关系，民权原理是民众参与司法的重要理论依据，权力分立理论是司法机关独立行使职权的基本原理，人权原理则要求国家尊重和保障人权，个人的存在和尊严应当受到国家的尊重。

  这些问题如此重要而且具有决定性作用，决定了宪法具有至高无上的地位。

宪法的尊严不是嘴上说出来的

  “言必称宪法”是一种描述，并不意味着人们真得将宪法挂在嘴边时时谈及。这一说法无非表明宪法作用应当得到凸显，从国家重大决策到司法判决以及社会对于政治现象的观察和政治活动的参与乃至维护自己的正当权益、实现社会的公平正义，无不以宪法作为考量、权衡或者评价的依据。这时候的宪法应当有实际作用。显而易见，只有当宪法真正有用时，它才能实际上（而不仅仅是口头上）得到尊重。

  宪法要发挥的作用，首先是有效约束国家权力。国家及其权力具有两重性，它能够满足人民对联合的力量的要求，但同时也会给人民的自由带来巨大的威胁。无论从宪法的来源还是从宪法的三大原理来看，现代民主宪法的核心内容，是防止出现专横的权力。要发挥好这一作用，宪法才真正具有法的意义，才能真正得到尊重。

  现代意义上的法治首推宪法之治，宪法具有的约束国家权力的功能，是宪法产生之时就存在的。这一功能得到充分发挥，宪法才有实质上存在的必要。当今世界，大概不存在没有宪法的国家，但有宪法不意味着就有宪法的功能发挥，宪法对于国家权力的约束作用只有在真正民主的国家才能实现。没有约束国家权力、特别是终极权力的宪法作用，宪法便形同虚设，不可能真正获得人们的尊重。

  与约束国家权力相对应的，是对人们自由权利的保障。国家政权应当是社会的公仆，宪法要发挥的功能是防止国家政权由社会公仆变为社会的主人。按照马克思的观点，从人民那里取得的权力不能异化为压迫人民的工具，国家政权的行使应当维护民主并促使社会向“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的社会迈进。为此，宪法应当将人民利益的维护放在举足轻重的位置，立法者应当从人民主权的观念出发，建立最有利于人民的宪法制度，防止由于行使国家权力的人的反复无常、恣意妄为和专横腐败而造成的人民自由权利横遭践踏的灾难性后果。

  日本思想家福泽谕吉认为，国家存在的目的是对基本人权的保护，“保全财产生命荣誉乃人之权理，若无道理丝毫不许相互害之。此乃人权。”的确，当代社会的一个重要政治理念就是国家承担尊重和保障人权的义务，国家承担尊重个人尊严和基本权利的义务，往往体现在宪法宣示中。不少国家的宪法将国家承担尊重公民的尊严的义务作出了规定，例如《德意志联邦共和国基本法》第1条第1款就明确规定：“人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是所有国家机构的义务。”我国宪法也明确规定“国家尊重和保障人权”。

  政府对个人自由提供的基本保障，存在两种方式：一是针对人民的消极权利，要做到不去干预个人的自由，因为只要政府不加以干预，消极的自由就可以得到实现。二是针对人民的积极权利，国家要积极作为，只有通过国家的作用才能使人们积极的权利得以充分实现。

  国家要履行其在保障人民自由方面的责任，就必须塑造国家权力的现代精神，使其能同维护人的尊严和价值的要求相协调，并建立体现这种精神的实体结构，保障国家权力的良性运作。为此还需要建立保障宪法实施的各种必要机制和制度。

  当宪法真正发挥它的作用时，宪法的社会尊重度就会得到提升，所谓“言必称宪法”的局面就可以形成了。

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小编 | 岩泉来客