法信码 | 道路交通事故责任认定是否具有可诉性
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导读：交通事故责任认定是指负有交通管理职能的公安机关在查明交通事故的原因后，根据交通事故当事人的行为在引发交通事故以及产生损害后果中的相互关系，依法作出对当事人责任大小的认定。公安机关对交通事故作出责任认定是其主要职责，也是处罚交通事故责任者和对损害赔偿进行调解的前提和基础。交通事故责任认定是否具有可诉性，人民法院能否作出行政案件受理，一直是学术界和行政审判实务界存有争议的问题。本期法信对交通事故责任认定的行政可诉性相关问题梳理了相关法律、案例、专家观点，供读者参阅。
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交通事故责任认定行为
法信 · 法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
3.《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）
湖南省人大常委会法规工作委员会：
你委2004年12月17日（湘人法工函〔2004〕36号）来函收悉。经研究，答复如下：根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。
法信 · 相关案例
1.当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定行为提起行政诉讼的，属于行政诉讼受案范围——罗伦富不服道路交通事故责任认定案
本案要旨：对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚等问题，因此它涉及当事人的权利和义务。当事人认为交警队对交通事故作出的责任认定行为侵犯其合法权益提起行政诉讼的，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
审理法院：四川省泸州市中级人民法院
案例来源：《最高人民法院公报》2002年第5期（总第79期）
2.交警大队对交通事故作出责任认定的行为属于行政诉讼的受案范围——孙福利不服如皋市公安局道路交通事故责任重新认定案
本案要旨：公安局依其职权做出的道路交通事故责任认定是依法行使行政职权的行为，对相对人的权利和义务存在一定的影响，不符合行政指导行为具有的特征，属于人民法院行政诉讼受案范围。
案号：（2000）通中行终字第103号
审理法院：江苏省南通市中级人民法院
案例来源：中国审判案例要览
3.公安机关对交通事故的责任认定具有可诉性——曹林化不服明光市公安局交通事故责任认定案
本案要旨：交通事故认定，直接涉及当事人的民事权益，也是确定交通肇事罪的依据，公安机关负有处理交通事故的职责，公安机关如不履行法定职责或拒不作出交通事故责任认定的，当事人可以交通事故责任认定的职能部门不履行法定职责为由提起行政诉讼。对公安机关交通管理部门依职权作出的交通事故认定不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
案号：（2004）滁行终字第23号
审理法院：安徽省滁州市中级人民法院
案例来源：中国审判案例要览
4.道路交通事故责任认定属于人民法院行政诉讼受案范围——刘香生不服上海市公安局青浦分局交通警察支队道路交通事故责任认定案
本案要旨：公安机关道路交通事故责任认定可通过其他方式对当事人的权利义务产生直接影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。至于交通事故责任认定中涉及的一些专业内容，人民法院在审查中只要遵循一方面充分尊重有关专业机关和人员的专业能力，另一方面对于鉴定、检查的程序进行着重审查，对于符合法定程序作出的结论予以采信的方法，可作出相应判断。
案号：（2002）沪二中行终字第187号
审理法院：上海市第二中级人民法院
案例来源：人民法院案例选
法信 · 专家观点
1.道路交通事故责任认定具有可诉性
所谓行政行为的可诉性，是指在现实情况下，行政相对人对某一行政行为向法院提起行政诉讼的可能性。笔者认为，既然道路交通事故责任认定的属性是一种行政行为，它就具有可诉性。
从目前的交通事故认定案例来看，存在着几种不同的诉讼情况。
（1）诉公安交通管理部门不作为的案件，法院应作为行政诉讼案件受理。交通事故认定是公安交通管理部门的法定职责。《道路交通安全法》第73条赋予公安交通管理部门认定事故责任的职责，与目前现行有效的道路交通管理方式是一致的。《道路交通事故处理程序规定》第45条规定：“公安交通管理部门经过调查后，应当根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。”第46条规定：“公安机关交通管理部门对经过现场勘验、检查现场的交通事故应当自勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。交通肇事逃逸的，在查获交通肇事逃逸人和车辆后10日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定或者重新检验、鉴定结果确定后5日内制作交通事故认定书”。如果公安交通管理部门接到交通事故报案后，不依照《道路交通安全法》及《道路交通事故处理程序规定》第46条、47条规定而明确拒绝作出或者超过规定期限未能作出交通事故认定，则构成行政不作为，可能会造成对交通事故责任缺乏权威性的认定，影响当事人对交通事故产生的民事赔偿诉讼的处理，影响追究交通肇事犯罪者的刑事责任。因此，公安机关交通管理部门不履行交通事故认定具有事实上的可诉性，当事人可以以不作为为由，向法院起诉，请求责令公安机关履行法定职责。
（2）根据《道路交通事故处理程序规定》，公安机关应严格按照行政程序作出交通事故认定。其程序有简易程序和一般程序，应当包括现场勘验、立案、调查取证、作出交通事故认定书和送达交通事故认定书等阶段。现场勘验、立案、调查取证、作出交通事故认定书这几个程序性阶段，均可以通过现场图、现场勘查记录、立案登记表、相关证据表现出来。程序具有独立于实体之外的价值，程序违法也构成行政违法，是对相对人权利的侵犯，应承担行政法责任。如果公安机关在作出交通事故认定的过程中程序违法，则使相对人权利受到影响，相对人可以以此为由提起撤销之诉。
（3）相对人单独就交通事故认定书的内容不服提起诉讼，也应纳入人民法院行政诉讼的受案范围。如果当事人能就事故责任认定提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》的有关规定，公安部门有举证倒置责任，当事人仅对公安部门作出责任认定的证据和程序、适用法规提出疑问即可。但现在当事人不能直接提起行政诉讼，如果他与事故另一方打起民事索赔官司，他就要证明公安部门的事故责任认定是错的，这种举证责任实际上转嫁到了他身上，那他就只能口述事故的经过了，因为交通事故现场勘验和证据收集是专业性和技术性很强的工作（这也是为什么要由公安交通管理部门作出事故认定的原因）。这样打官司，输赢也就可想而知了。更为荒谬的是，法院规定交通事故当事人提起诉讼时，必须把事故责任认定作为证据提交，这就造成了当事人不服事故责任认定，却又不得不把该认定当做己方的证据提交，然后在庭审中极力证明己方证据错误的滑稽局面。
（摘自《交通肇事罪的认定与处理》，高秀东著，人民法院出版社2005年5月出版）
2.交通事故责任认定行为的可诉性认定
有一种观点认为，行政证明行为，在很多情况下可能对相对人的权利义务产生影响，公安机关的交通事故责任认定行为即是如此。一起交通事故，一经公安机关责任认定，当事人事后很难通过收集证据来推翻认定结论。另外，在民事诉讼中，法院亦很难通过诉讼改变认定结果。尽管在逻辑上，当事人可以通过不同的途径，对被公安机关交通事故责任认定行为侵害的权利进行救济。但事实上，公安机关的交通事故责任认定，对当事人起着决定性的影响。因此，从《若干解释》第1条的规定看，公安机关的交通事故责任认定行为，无论是在主体上，还是在对相对人的权利义务的影响上，都符合可诉行为的条件。
另一种观点认为，最高人民法院曾就交通事故责任认定行为不具有可诉性。
我们认为，尽管交通事故责任认定的行为，一般情况下，对相对人的权利义务可能产生实际影响。但这种影响并非只有通过法院的司法审查才可以消除。这种证明行为，在很大程度上不具有必然的约束力。而且，法院在司法实践中，若撤销被诉的交通事故认定行为，是很难判决其重作的。因此，我们倾向于对此类案件不受理为宜。
（摘自《行政审判与行政执法实务指引》，蔡小雪编，人民法院出版社2009年6月出版）
内容编辑：小雪花
版式编辑：长今