土地投资开发情况是否影响土地使用权转让合同的效力
梳理归纳最高法裁判尺度、倾向意见；选摘推荐大法官主流观点、权威著述。
导读：国有出让地使用权转让问题是当前民事审判的一个难点问题。按照我国相关法律规定，我国的土地分为国家所有土地和集体所有土地，土地所有权禁止买卖。本期法信小编结合相关观点、案例和法条，对受让人在已取得国有土地使用权证书，但是未达到投资开发条件的情况下，其所签订的国有土地使用权转让合同效力问题作出梳理，供读者参考。
法信码 | A2.I7462
转让的土地未达到25%以上的投资不直接影响土地使用权转让合同的效力
大法官观点
土地的投资开发情况不影响土地使用权转让合同的效力
国有土地使用权转让合同签订时，转让人已经取得国有土地使用权，或者政府已经批准同意转让国有土地使用权，但是所转让的土地使用权没有达到我国相关法律、法规所规定的投资开发条件，那么该转让合同是否有效呢？根据我国《城市房地产管理法》的相关规定，出让的土地使用权按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，必须完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，并且满足工业用地或者其他建设用地条件的，才能进行转让。如果不符合上述条件，则不能转让。
此处的“不能转让”应当如何理解呢？“不能转让”是指不能签订国有土地使用权转让合同，还是指不能进行物权变动呢？目前，司法实践中一个较为普遍的观点认为，只要国有土地使用权转让人的投资额没有达到开发投资总额的25%以上，就不能签订国有土地使用权转让合同，或者所签订的转让合同属于无效合同。我们认为这个观点是不正确的，因为“不得转让”如果是指不能签 44 33657 44 14940 0 0 3312 0 0:00:10 0:00:04 0:00:06 3312转让合同，原因只能是所转让的标的物不具有合法性，例如标的物不可能存在，或必要的添附物已无添附可能的。但是，合同的签订只导致当事人之间产生债权，而债权是一种期待权，如果在合同约定的时间之内或法律规定的时间之内合同标的物达到了法律规定的标准，还能认定合同无效吗？一旦认定合同无效，则溯及至该合同成立之时自始无效，而如果可以据此认定合同无效，则社会生活中的大量合同都将是无效合同。例如，很多农副产品订购合同在春天就订立了，但是地上的庄稼还没有长出来，是否要等到庄稼长成熟之后签订的农副产品订购合同才有效呢？这样肯定是行不通的。只要在双方当事人约定的合同履行期限内合同标的物是可能存在的，就应当认定合同有效。特定的工业产品的订购合同亦是如此。
在土地使用权的交易过程中，可能在双方签订合同时，转让人的开发投资总额达不到25%，甚至可能没有投入资金，但是这并不表明在合同履行时，转让人的投资额达不到25%。因此，如果合同签订时合同标的物不存在或不符合法律规定的交易条件，不能据此认定合同无效。合同标的物达不到法律规定的交易条件，只能导致该标的物的物权不发生变动。如果合同履行期限届满后，合同标的物仍达不到法律规定的交易条件的，转让方应当承担违约责任。《城市房地产管理法》第39条关于国有土地使用权转让条件的规定是一个管理性规定。如果在交易时国有土地使用权达不到该条所规定的条件，国土部门可以不办理相应的权属变更手续，但是不影响所签订的合同的效力。如果转让人不能在合同履行期限内办理国有土地使用权过户手续，则应当承担违约责任，受让人可以要求转让人继续投资开发土地，使投资额达到25%。
（摘自《杜万华大法官民事商事审判实务演讲录》，杜万华著，人民法院出版社2016年10月出版）
法信 · 相关观点
《城市房地产管理法》第39条第二款的规定不属于效力性强制性规定，不影响相关合同的效力认定
对《城市房地产管理法》第39条规定的两个转让条件应区别看待。
首先，对转让方没有取得出让土地使用权证书即不符合第一个转让条件的，应按照无权处分的原则对土地使用权转让合同效力进行认定，即无权处分属于效力待定。
其次，对不符合第二个转让条件，即转让的土地没有达到法定投资开发条件的，应在我国现行法律采取的债权形式主义的物权变动模式下对转让合同的效力予以认定。在债权形式主义的物权变动模式下，由于在债权合同之外，还需有交付或者登记行为手续的办理，方可实现物权变动的目的。
依前述通说的观点，我国民事立法虽在物权变动采取的是债权形式主义的模式，但没有严格区分负担行为和处分行为，而是将处分行为纳入债权行为之中，在债权形式主义的物权变动模式下处分行为实际所指又为当事人对特定标的物所订立的以引起标的物物权变动为目的的债权合同。因此，在债权契约＋交付（或登记）的物权变动模式下，债权合同与处分行为相统一，交付或者登记并不是对标的物的处分行为，其只是完成物权变动必需践行的法定方式，即如果没有经过动产交付或者不动产权属变更登记，不发生物权变动的效力。因此，债权形式主义立法模式下的交付或者登记行为只是作为标的物所有权移转的表征，其作用是将物权变动的时间界限确定在标的物的交付或者登记之时，属于债权合同的履行问题，不是债权合同的生效要件。
《城市房地产管理法》作为行政性法律，其规范调整的主要是房地产开发经营行为，第39条所规定的第二个条件的立法本意也只是对土地使用权人“炒地”行为的限制，属于政府土地行政管理部门对土地转让的一种监管措施，而非针对转让合同这种债权行为所作的禁止性规定。因此，《城市房地产管理法》第39条规定的第二个转让条件，即转让的土地没有达到法定投资开发条件不得转让，仅仅是从行政管理的角度，规定转让的土地不符合法定投资开发条件的，不得办理土地使用权权属变更登记手续。
接前述，土地使用权转让合同所转让的标的物土地因没有达到法定的投资开发条件，导致无法办理土地使用权权属变更登记的属于土地使用权转让合同的转让方不能完全履行合同的问题，可通过瑕疵担保责任制度和违约责任制度对受让人进行救济，作为民事合同法律关系，不能因转让的标的物有瑕疵而认定合同无效，标的物能否移转在逻辑上直接影响的是其能否依约履行转移标的物的合同义务，不能因为其不能按约履行转让义务，就否认合同的效力。
（摘自《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》，最高人民法院民事审判第一庭著，人民法院出版社2015年出版）
法信 · 相关案例
1.转让的土地未达到25％以上的投资，属合同标的物的瑕疵，并不直接影响土地使用权转让合同的效力——桂馨源公司诉全威公司等土地使用权转让合同纠纷案
本案要旨：签订国有土地使用权转让合同时，转让人虽未取得国有土地使用权证，但在诉讼前已经取得该证的，应认定转让合同有效。当事人取得国有土地使用权证后未足额缴纳土地出让金，或对转让土地的投资开发未达到投资总额25％以上的，属转让标的瑕疵，不影响转让合同的效力。
案号：（2004）民一终字第46号
审理法院：最高人民法院
来源：《最高人民法院公报》2005年第7期（总第105期）
2.没有完成开发投资总额的25％以上，不影响土地使用权转让合同的效力——乙公司诉甲公司建设用地使用权转让合同纠纷案
本案要旨：土地使用权转让合同的转让方没有“完成开发投资总额的25%以上”，对于成片开发土地，转让方没有“形成工业用地或者其他建设用地条件”的，不影响土地使用权转让合同的效力。
审理法院：最高人民法院
来源：《最高人民法院民一庭民事典型案例精选（2008-2011）》，最高人民法院民事审判第一庭编著，人民法院出版社2014年出版
法信 · 法律依据
一、《中华人民共和国城市房地产管理法》(2009修正)
第三十八条 下列房地产，不得转让：
（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；
（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；
（三）依法收回土地使用权的；
（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；
（五）权属有争议的；
（六）未依法登记领取权属证书的；
（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。
第三十九条 以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：
（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；
（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。
转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。
二、《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》
13.城市房地产管理法第三十九条第一款第二项规定并非效力性强制性规定，当事人仅以转让国有土地使用权未达到该项规定条件为由，请求确认转让合同无效的，不予支持。
三、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第七条 本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。
四、《中华人民共和国物权法》
第十五条 当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。
第一百四十三条 建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。
第一百四十五条 建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。
5.《中华人民共和国合同法》
第四十四条 依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第一百零七条 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百一十条 当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：
（一）法律上或者事实上不能履行；
（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；
（三）债权人在合理期限内未要求履行。
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内容编辑：翟翟
版式编辑：哆啦A梦