【视点】深化轨道交通供给侧改革，服务功能疏解：纽约2050战略规划亮点解读（之一）

高广达：中规院交通院轨道交通研究所 工程师

1、前言

波士顿-纽约-费城-华盛顿大都市区（BosWash Megalopolis）是外国五大城市群之一，以纽约和周边地区组成的纽约都市圈是世界首屈一指的都市圈。作为都市圈中心城市的纽约，在最新发布的2050版战略规划《OneNYC 2050》（以下简称《规划》）提出要建立一个“强大而公正的纽约”。

2019年2月19日，国家发改委颁布了《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发改规划〔2019〕328号（以下简称《意见》），提出要重点培育打造轨道上的都市圈、城市群，本篇尝试对纽约在都市圈层面的轨道交通发展战略进行解读，为我国推进都市圈基础设施一体化、支撑打造世界级城镇群提供经验借鉴。

2、背景

《规划》设九个章节，每个章节对应一个主题，在第八章高效出行章节（Efficient Mobility）中强调，纽约不是一座孤立的城市，而是区域经济的中心。纽约新版规划要进一步强化区域和国际联系，并花费了5节篇幅系统性阐述了具体举措。

首先，《规划》对纽约都市圈的空间范围给出了明确界定：从特拉华河到蒙塔克，北到康涅狄格州和哈德逊河谷。要想能够充分理解这版规划中有关区域轨道交通规划的亮点，离不开对纽约市现状出行特征和既有轨道交通体系的介绍。

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1.1.现状都市圈出行特征

出行总量

2018年，纽约市现状人口800万，就业岗位450万；纽约都市圈日出行总量为 7948 万人次，80%以上出行为区内出行；纽约市内部出行量为 2565 万人次，占总出行量的 32.3%；纽约市外围组团内出行量为5108 万人次，占总出行量的 64.3%。

跨界出行

每天，有100万居住在纽约市以外地区的人进入纽约市工作，与此同时，有超过30万纽约居民就业地在纽约市以外。每天进出纽约市的出行量为 272 万人次，占总出行量的 3.4%。

这样的通勤交换量依赖全美首屈一指的公共交通和基础设施网络，包括地铁、纽约新泽西港务局跨哈德逊河铁路（PATH）、通勤铁路、公共汽车和渡轮。

方式结构

曼哈顿公共交通出行分担率约 28%，步行及非机动车出行分担率达40%，小汽车出行分担率只有31%；但纽约市以外地区公共交通出行分担率多不足 10%，而小汽车出行分担率高达 80%以上。

进出纽约市的公共交通出行分担率为 60.5%、小汽车出行分担率为37.8%；进出曼哈顿的公共交通出行分担率为 76.9%、小汽车出行分担率为 21.9%。

图1 纽约市现状公共交通便利程度指数：60分钟可达性

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规划目标

预计到2050年，纽约市人口将由800万增加到900万，而纽约大都市圈人口则将由现状2300万增加到2600万。从增长的空间分布看，规划预测纽约市核心区（曼哈顿）以外的地区将承载更多的人口和岗位，纽约都市圈呈现出自曼哈顿向周边地区外溢、功能疏解的特征。

目前，纽约是全美轨道交通出行分担率最高的城市。《规划》提出，到2050年实现绿色交通全方式分担率80%以上的目标，其中公共交通分担率要在现状基础上提升4个百分点。

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运营主体

支撑纽约大规模通勤客流的大运量公交运营主体主要有四个：美国国家铁路公司（Amtrak）、纽约大都会交通管理局（MTA）、纽约新泽西港务局（Port Authority）、新泽西州交通管理局（NJ Transit），后三者是服务都市圈通勤的主体。

纽约市大都会交通管理局（MTA）

纽约市大都会交通管理局是都市圈通勤铁路、纽约市地铁的运营管理者，旗下运营Metro-North Railroad（MNR）、长岛铁路（LIRR）、以及纽约地铁；

图2 MTA Metro-North Railroad运营线路图

图3  MTA长岛铁路（Long Island Railroad，LIRR）运营线路图

图4 MTA Subway地铁线路图

新泽西州交通局（NJ Transit）

图5 NJ Transit 运营线路图

纽约新泽西港务局（Port Authority of New York & New Jersey）

图6 纽约新泽西港务局PATH系统线路图

四大运营主体各司其职，分别运营各自的线路，这些线路分别交汇于曼哈顿岛内的三大主枢纽宾夕法尼亚车站、中央车站和世贸中心站，现状枢纽之间不互通。

表1 纽约市轨道交通运营主体一览表

运营主体	纽约市主枢纽	运营线路	运营线路
Amtrak	曼哈顿宾夕法尼亚车站	国铁东北走廊
MTA	曼哈顿宾夕法尼亚车站、中央车站	Metro-North Railroad/Long Island Railroad	New York City Subway
NJ Transit	曼哈顿宾夕法尼亚车站	Metro-North Railroad新泽西州境内段
Port Authority	曼哈顿世贸中心车站	PATH

3、方案解读

为了满足日益增长的人口和蓬勃发展的经济的需要，纽约意识到迫切需要投资和更好地管理交通基础设施。公共交通必须可靠，道路、桥梁、隧道和机场必须现代化。

《规划》指出，以新泽西州与纽约市交换量为例，预计到2040年的通勤者会增加40％，为应对包括新泽西在内的邻近地区的客流量增长，纽约通勤铁路必须扩容改造以支撑区域经济增长，并对通勤铁路直通运行以改善区域联系和缓解枢纽拥堵的方案进行评估。

设施升级提升通道与节点（枢纽）能力

跨哈德逊河通道项目（Gateway Project）

图7 现状跨哈德逊河隧道

既有跨哈德逊河铁路隧道（North River Tunnels）始建于1904年，直连新泽西州Secaucus和纽约市曼哈顿岛的宾夕法尼亚车站。隧道目前通行Amtrak 东北走廊国铁列车和 NJ Transit 通勤铁路列车。目前North River Tunnels高峰小时通行能力为24对，Gateway项目新建隧道将使得跨河通行能力翻一番。

Gateway方案计划在新泽西州宾夕法尼亚车站和纽约曼哈顿宾夕法尼亚车站之间新建复线通道，供Amtrak和NJ Transit使用。方案于2011年首次提出，预估造价145亿美金，耗时14年。

Gateway项目提出后，受到重重阻碍。然而，既有隧道在2012年10月飓风Sandy期间遭受重创，隧道被海水倒灌。经过抢修，隧道恢复运行，但仍然面临随时关闭的风险。《规划》估计如果现有的隧道被迫关闭，该地区直接经济损失高达数十亿美元，并影响近50万人的通勤。

天灾增加了Gateway项目的急迫性。在2013年，Amtrak利用2012年Sandy飓风联邦政府灾后重建拨款，在曼哈顿岛西城车辆段南侧新建了一个15米宽、11米高的隧道结构槽，完成了曼哈顿岛Gateway项目的通道预留。

图8 西城车辆段为Gateway预留通道范围示意

截止2016年，Gateway项目的预算飙升至200亿美元，完工日期推迟至2026年。

图9 Gateway跨河通道项目平面图

因此，不难理解跨哈德逊河通道项目被放置在《规划》头条位置，充分体现了这个项目的紧迫性：

“The Gateway计划是全国最重要的交通项目之一，对纽约市和大都市区的未来至关重要。该计划的第一阶段将在哈德逊河上建造新的隧道，以增加过河通道的通行能力和冗余，释放并维修有110年历史的既有隧道，这条隧道受到飓风"桑迪"的严重破坏，亟待修复。”

-OneNYC2050, Efficient Mobility

东侧通道项目(East Side Access)

East Side Access是纽约市大都会交通管理局（MTA）正在建设的一个公共工程项目，该项目将把长岛铁路从皇后区的主线延伸到位于曼哈顿东区中央车站下的新车站。

East Access项目由LIRR与63街跨和通道联络线、63街至中央车站隧道（从Metro-North Railroad下方穿过）和中央车站枢纽扩能改造三部分组成。截止2018年4月，项目累计耗资约$111亿美金，新的车站和隧道暂定于2022年12月开开通运营，比计划落后约15年。

预期效果：东侧通道每日将承载超过150，000名通勤者直达曼哈顿中城东区，为长岛和皇后区居民提供更快捷的通勤服务。

图10 东侧通道项目示意图

图11 东侧通道项目隧道

East Access项目的意义并不局限于长岛铁路的扩容提升，间接效应还有释放宾夕法尼亚车站的能力，与接下来介绍的宾夕法尼亚车站ACCESS项目环环相扣。

宾夕法尼亚车站ACCESS项目

此前，MTA的Metro-North通勤铁路只接入位于曼哈顿岛西侧的中央车站(Grand Central)，MTA提出了利用国家铁路干线走廊服务市域通勤铁路的设想，具体有两个线位方案：

方案一：利用Amtrak 东北走廊的Hell Gate Line，并在Bronx沿线增设四站，实现Metro-North New Haven线路能够一站直达宾夕法尼亚车站。

方案二：利用Amtrak Empire联络线走廊，实现Metro-North Hudson Line线路直达宾夕法尼亚车站。

无论是方案一还是方案二，能够成立的前提都是East Access项目为长岛铁路新建的Grand Central枢纽站能够释放宾夕法尼亚车站能力。

为了更好地服务自曼哈顿出岛的逆向通勤客流，引导曼哈顿岛功能有序疏解，结合Gateway项目和East Access项目，《规划》提倡将宾夕法尼亚车站现状尽端式通勤铁路站台改造为通过式站台，将宾夕法尼亚车站既有折返作业转移至寸土寸金的曼哈顿岛外，释放空间进行站台和咽喉区改造升级，从而实现长岛、新泽西通勤铁路线的跨曼哈顿岛直通运营。

图12 宾夕法尼亚车站ACCESS项目示意图

宾夕法尼亚车站ACCESS项目目前处于概念规划方案阶段，尚无明确的预算和完工时间。

《规划》倾向利用Amtrak既有铁路走廊将东北铁路New Haven Metro-North 线路引入宾夕法尼亚车站枢纽的方案一。

《规划》的预期效果是“大大缩短通勤者的出行时间，同时为服务欠缺的社区带来可靠的公共交通服务。宾夕法尼亚车站Access项目将使得New Haven Metro-North线路能够一站直达宾夕法尼亚车站，同时为布朗克斯区东部沿途增设四个新的ADA无障碍车站。”

-OneNYC2050, Efficient Mobility

宾夕法尼亚车站Access项目本质上是一个利用既有国家铁路走廊补短板的项目，为纽约市通勤铁路系统的一体化提供了支持，可以增加冗余并增加容量。

具体而言，宾夕法尼亚车站Access项目能够提供自Connecticut州、Westchester、the Lower Hudson Valley、 和纽约市 Bronx区前往位于曼哈顿岛中城区西部的宾夕法尼亚车站的服务，同时兼顾自曼哈顿前往这些纽约市都市圈外围地区的逆向通勤客流。

Bronx区的Co-op City, Morris Park, Parkchester, and Hunts Point各将分别新建一座车站，弥补该地区缺乏地铁服务的短板。

《意见》指出了创新运输服务方式，提升城际铁路运输效率。大力发展都市圈市域（郊）铁路，通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，优先利用既有资源开行市域（郊）列车。宾夕法尼亚车站Access项目提供了国铁线路改造为通勤铁路的范式。

整合城际出行和市内通勤

许多纽约人认为通勤铁路主要服务来自纽约市以外的通勤者。然而，通勤铁路在纽约市五个行政区内设站总计39座，该系统具备更好地服务市内出行，同时改善纽约与区域的连接的潜力。为了盘活存量，实现既有铁路服务通勤交通的目标，优化运营组织方式势在必行。

《规划》拟评估通勤铁路直通运营服务。连接新泽西运输（NJT）和MTA通勤铁路的直通运行服务将更好满足乘客出行需求，并为已经拥挤的宾州车站的运营提升有帮助。纽约市支持通过改善运营组织，有效控制宾州车站未来的扩容成本，并增加对通勤铁路东北走廊沿线次级中心的服务方案 - 特别是长岛市和布朗克斯区的服务机会。

效仿伦敦，巴黎和东京，通过区域票价整合城际出行和市内通勤交通，提供更多出行选择。

推动通勤铁路与轮渡等其他交通方式的票价一体化。虽然纽约市内交通（NYCT）系统面临性能和容量问题的挑战，但LIRR和MNR区域通勤铁路系统仍然未被市内通勤者充分利用，这在很大程度上是通勤铁路的高票价和缺乏免费接驳换乘地铁和公交网络导致的。利用通勤铁路服务市内出行，可能会大大缩短许多缺乏地铁服务的城市居民的市内通勤时间。

“MTA应该将通勤铁路市内旅行的票价降低到与NYCT地铁和公共汽车相同的水平，并允许免费换乘。更低的日票、周票和月票票价，再加上免费换乘的激励，可以将数以万计的通勤者从拥挤的地铁线路中转移出去，并大大降低机动车出行需求。”

-OneNYC2050, Efficient Mobility

MTA推出其One Metro New York（OMNY）非接触式支付系统，提供区域性票价整合机制，纽约市将与MTA合作，支持将更多交通方式（包括NYC Ferry）整合到系统中。

长期以来，纽约通勤铁路与地铁是相对独立的两个系统，《规划》提出计划利用通勤铁路的富余能力满足市内通勤需求，除了必需的设施改造，打破既有票价制度，实现通勤铁路与地铁的深度融合也是该项倡议的必然要求，这项举措是《规划》公平、普惠性的集中体现。

图13  纽约战略规划区域交通篇章方案汇总

落脚点是支撑城市功能疏解的空间战略

图14  现状纽约市向心通勤结构

一直以来，纽约市是一个以曼哈顿为核心的单中心城市。由于曼哈顿岛内的开发强度接近饱和，日益拥堵不堪重负，缺乏空间容纳新的就业与人口增长，纽约市采取了以轨道交通导向的功能疏解策略，通过沿铁路东北走廊在曼哈顿岛外西侧新泽西州和东侧皇后区分布打造新的枢纽，然后利用枢纽锚固新的就业中心。利用既有铁路场站上盖物业开发，并且带动场站周边棕地开发，招商引资向互联网新经济抛出橄榄枝，实现城市更新，培育新增长极。

图15 纽约市多中心结构意向图

图16  纽约长岛市用地功能图

“西进东突”的功能疏解战略典型代表是Long Island City sunnyside铁路场站上盖物业开发，是纽约市重大招商引资项目AMZON第二总部的集中承载地之一。

图17 网上曝光的亚马逊纽约第二总部效果图

2017年9月，亚马逊表示计划在北美选址建设第二总部HQ2，并公开寻找适宜的城市。

表2 亚马逊第二总部选址条件

纽约市在初选时提出了四个意向地区供亚马逊选择，它们分别是位于皇后区的长岛市、曼哈顿的金融区、曼哈顿中城西区,和布鲁克林区高科技三角地。纽约提交的提案中将皇后区描述为“富于工业创新传统的、具有创造力的多功能社区”，并突出强调了该地区丰富的餐厅、酒吧、剧院、博物馆等公共设施，展示了该地区便利的交通，以及当地居民优秀的教育水平。

亚马逊于2018年11月13日宣布，将在纽约长岛市和北弗吉尼亚阿灵顿的水晶城建立第二总部。这标志着持续了一年有余的招商引资“饥饿游戏”终于尘埃落定。在纽约市的四个意向地区之中，亚马逊最终选择了长岛市，根据公开披露的信息，长岛市在纽约市的四个意向选址地中脱颖而出，主要凭借其充足的土地储备、毗邻机场、大运量公共交通和文化设施的优越区位。

图18 纽约长岛市

《规划》中提出的强化区域联系的举措使得长岛地区公共交通可达性与便利性大幅改善。正是以East Access、宾夕法尼亚车站 Access与直通运行服务为代表的美好规划愿景与城市发展战略的深度融合，满足了以亚马逊为代表的高科技企业对高级人才的需求与选址偏好，从而使得长岛市在激烈的竞争中胜出。

第二总部这一标志性事件也体现了纽约市保持其国际竞争力领先地位的决心。倘若第二总部计划得以付诸实施，为了容纳亚马逊近2.5万名全职高薪就业岗位，长岛市将建造400万平方英尺的节能办公空间，之后有机会扩大到800万平方英尺。以亚马逊为“催化剂”，通过基础设施投资带动周边再开发，提升地区价值，同步配合城市招商引资，实现纽约功能疏解的发展战略。

然而，美国时间2月14日，亚马逊单方面宣布取消在纽约设立第二总部的计划。亚马逊在一份声明中写到：

“经过深思熟虑，我们决定不再推进在纽约皇后区长岛市（Long Island City）建立亚马逊总部的计划。”

-Amazon

这样的结果意料之外、情理之中，令力推亚马逊落地纽约的纽约州州长、纽约市市长为代表的精英阶层大跌眼镜，过程婉转曲折过于复杂，在此不详述。

4、小结

纽约2050规划提出了建立一个“强大而公正的纽约”的目标，在区域轨道交通设施层面，以East Access、宾夕法尼亚车站 Access和Gateway等基础设施改善项目为“牛鼻子”，通过在曼哈顿岛外打造新的枢纽，优化运营组织，实现核心区功能疏解、枢纽功能优化重组、公共交通欠发达地区补短板的多重目标，充分体现了以人为本，效率优先，兼顾公平的价值观。

Ø  枢纽功能疏解：优化运营组织，缓解曼哈顿宾夕法尼亚车站压力，增加对纽约市境内东北铁路走廊沿线次级中心（Long Island City 和 Bronx）的服务；

Ø  贯通运营：枢纽由面向单一方向改为多方向、服务多个扇面转变，以设施供给为抓手，通过多运营主体垂直整合，打破行政管理的一亩三分地，实现以人为本的服务水平提升；

Ø  廊道归一：利用既有国家铁路通道资源、改造为通勤铁路复合走廊，兼顾市内通勤交通。国铁服务通勤功能时需要沿线加站，提高通勤辐射范围；

Ø  票价统一：“四网融合”不仅仅是设施空间层面的融合，更是运营组织与旅客服务的深度融合：新的票价支付机制和技术的引入允许系统之间的换乘和票价整合；

Ø  退二进三：在城市更新存量开发时代，通过既有铁路场站再开发促进城市更新，实现功能升级，充分发掘枢纽地区的场所价值，车站不再是市内出行的起点，而是终点。

中规院交通院

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