【任琳张尊月】全球经济治理的制度复杂性分析——以亚太地区经济治理为例

社科院世经政所全球战略智库

以亚太地区经济治理为例，剖析未来国际制度和区域制度体系的影响因素与演化趋势，通过强调参与主体中主导国的重要性，尝试考量“平行体系”的现代表现形态和演化可能。深入研究制度复杂性问题,将有助于在目前不确定性显著增加的情况下，更好地理解全球经济治理秩序之本质属性及塑造因素，进而为适应未来秩序变革与重构做好准备。

一、提出问题

现在的国际制度体系不再是从前几乎空白的制度背景，已然成为一个复杂系统，复杂制度现象逐步成为当前国际制度研究的基础。当前置身百年未有之大变局，国际格局发生变化，全球治理秩序处于瓦解与重构期；全球治理体系面临改革困境，治理赤字加剧；大国博弈辐射至全球经济治理体系，美国主观“脱钩”战略的驱使下可能催生一个“平行体系”；区域一体化趋势整体走强，成为制度复杂性的重要塑造力。制度复杂性研究符合当今外交决策的现实需要，本文将聚焦分析亚太地区经济治理的制度复杂性现象。

二、制度复杂性的研究框架

（一）基本概念

全球经济治理的实现形式是主权国家借助各种正式和非正式国际制度，对国际经贸、投资和金融等跨国经济行为及国内宏观经济进行协调和治理的过程。但各国间诸多方面的差异，加之国际制度的非中性，全球经济治理表现出非常典型的制度复杂性。制度复杂性成为透视全球经济治理形态与本质的重要分析工具。

制度复杂性的研究对象是全球经济治理实施过程中形成的各种制度复合体，描述的是全球、区域或跨区域制度体系的复杂形态。本文的分析对象既包括从功能维度划分的相对静态的制度复杂性现象，也包括从成员国尤其是大国维度划分的相对动态的制度复杂性现象。

（二）制度复杂性的分析维度及表现形式

本文认为制度复杂性现象的分析维度有两个：一是不同国际制度的功能；二是不同国际制度的参与主体/成员国，尤其是主导国的差异。功能属性指不同国际制度适用于全球经济治理的不同领域。参与主体指治理制度的成员国构成。不同制度主导国的不同会直接决定制度与制度之间的关系属性，进一步细分制度复杂性。

三、亚太地区经济治理制度复杂性

（一）平行

传统制度理论中，平行是建设理想化制度体系的一种重要形式，各类制度各行其是，通常不会产生制度功能的冲突与竞争。东北亚和东南亚两个次区域之间的差异性催生了各自分别建立符合自身利益、彼此平行的区域制度，有效促进了次区域的发展，但在东亚区域经济一体化及亚太经济不断融合的大趋势下，小范围的平行制度与整个区域制度之间形成了倍数的重叠与嵌套关系，进一步加深了区域经济治理制度的复杂性。尽管处于平行关系的制度不必然构成竞争关系，然而由于加入了成员国特别是主导国维度，平行制度不仅可能加深制度复杂性程度，亦能折射出世界秩序中的权力博弈格局，乃至催生激烈的制度制衡乃至制度竞争现象。近年来，对中美“脱钩”的忧虑引发了世界步入“平行体系”的讨论。中美两国高度相互依赖，完全“脱钩”的可能性和可行性很低，但仍存在世界被一意孤行的美国拖入某种“平行体系”的可能性。这一“平行体系”体现在亚太地区表现为，未来可能重置的TPP/CPTPP和RCEP之间的平行关系。实际上，纯粹意义上的平行关系在当代很难存在，但不排除突发性因素和大国战略误判可能激化大国之间的矛盾，导致世界秩序向彼此对立和排他的“平行体系”发生裂变。

（二）嵌套

东亚以及亚太地区的嵌套制度往往与东盟有着密不可分的关系。首先是东盟与其上层制度的嵌套。东盟具有不可替代的大国协调和维护各成员国利益的作用，尤其是在秩序的变革期与重构期，各国提供的制度公共产品都需要东盟的参与来增加其合法性及有效性。其次是东盟内部的嵌套。东亚地区制度灵活、非正式的特点使得制度的职能范围外溢、次级制度的大量出现、国家的广泛参与成为可能。东盟内部的嵌套制度集中于湄公河次区域，见图2。作为综合性的合作制度，有些制度的边界并不清晰，其管辖的问题领域以及议题范围都在不断扩大。东盟内外形成的多层次嵌套表面上具有等级性，但实质上却是缺乏等级规范的。东盟的“夹心”位置致使交易和谈判成本上升，使得其协调制度的行动更加复杂，增加了该区域相关问题的复杂性以及解决难度。

未来嵌套制度仍主要与东盟相关。东盟的中心地位是把双刃剑，一方面可以发挥协调与连通作用，缓和大国关系，逐步融合大国间基于主导权竞争等地缘政治因素建立的重叠制度，降低“平行体系”出现的可能性。另一方面，东盟一直以来发挥着保障地位，促成了以东盟为中心形成制度嵌套的现象。这种情形在短期内仍不会改变，东盟如何在内部一致性逐渐走低以及发展差异不断扩大之际，解决好成员国以及东盟置身多重嵌套制度之中的问题，是能否维持东盟中心地位的关键，也是制度复杂性程度及其影响大小的重要决定因素。

（三）交叉重叠：现代版的“平行体系”

在亚太地区，RCEP与不包含中国的CPTPP是重叠制度的典型例子。RCEP与CPTPP是未来区域经济治理秩序的两条主要候选路径，具有不同的自贸协定标准，但两个国际制度在功能属性、地域范围、时间段、成员国等诸多基础方面交叉重叠。从形式上审视，处于重叠部分国家数量几乎占两个制度成员国的半数。此外两者具有较为明显的推动力或主导者，存在形成“平行体系”的潜在可能。传统意义上的重叠制度并不必然具备排他性、冲突性和对抗性，但当区域大国的博弈溢出到制度领域，重叠制度也可能具有形成彼此排他的“平行体系”的潜在风险。面对区域乃至全球范围内的大国政治干扰，区域内其他相关国家都面临着制度竞争、论坛选择等作用机制的影响或驱动。

美国作为战后全球经济治理体系的主导者，亚太地区区域秩序的主要塑造者之一，其战略与行动更是对当前的全球治理体系和亚太地区的区域治理具有重大影响，其行为的负面溢出效应是巨大的。特别是在中美竞争态势下，特朗普政府不断寻求与中国“脱钩”，拉拢传统盟友组建新的制度机构（例如G7扩容），甚至有强行塑造“平行体系”之势，这些违背市场规律的政治行为与现实中微观企业的诉求与行为有所出入，不符合经济全球化的大势，也不利于世界经济的健康发展。加之疫情导致的全球经济衰退、核心产业回流、供应链重构，新旧问题、传统安全和非传统安全等诸多问题叠加，世界经济脆弱性增加，治理赤字加剧。

就亚太地区而言，在最近特朗普的“经济繁荣网络”计划里，美国政府正在拉拢部分友好国家和“值得信任的伙伴”制定新标准，推动所谓的“对华脱钩”战略。这种主观脱钩的行为实则是破坏全球治理秩序、塑造某种“平行体系”之举，而“在全球产业链‘客观’断裂和‘主观’断裂的共同作用下，发达国家与中国正在形成两个‘平行体系’的景象正变得愈发清晰。换言之，美国和中国正在开始形成两个‘异质’的‘全球化’动力之源”。

尽管如此，一个功能一致、成员互不相交、彼此之间具有竞争性和排他性纯粹的“平行体系”在短期内不会出现。因为面对一个充满变数的世界，各国特别是美国的传统盟友并不想在中美之间选边站，而会选择维护自身利益的务实外交，在中美之间两边下注的决策逻辑上升为主流战略思维方式，加之特朗普政府退出多边制度等行为致使其不断失信于国际社会，美国采取的隔离、脱钩和“平行体系”政策相对来说很难成为现实。

此外，作为区域主要大国的中国一贯遵循共商共建共享的全球治理观，特别是在海上丝绸之路建设的实践中得到成功落实。这与美国倡导的排他性和非中性的国际秩序理念形成鲜明对比，对周边各国具有相当大的感召力，进而可能受之影响采取更为趋向开放务实合作的外交理念。由此，它们不愿意轻易选边站。由于一时间难以消除两个主要大国之间摩擦持续的可能性，未来仍有可能在同一功能领域内出现一个分别以中国和美国为主导国、成员国形式上“交叉重叠”的所谓“平行体系”，但两者并非必然是彼此排他且成员国不重叠的。

在这种情况下，为了对冲风险，避免卷入大国博弈，大多数国家通过强化区域合作机制作用，推动区域一体化的进程，例如中日韩自贸区和RCEP的迅速推进；东盟出于自保及维持区域中心地位的考虑，可能会进一步发挥一贯以来的协调作用，缓和中美两国在制度上的对立，亦有可能同时加入这两个“平行体系”，并频繁使用“论坛选择”的手段使自身利益最大化。此外，面对全球治理体系瓦解与重构期内与日俱增的不确定性，亚太地区内小国抱团取暖的现象可能更为凸显。“全球霸主主导的全球体系，会走向一种区域合作的时代。”

具体到制度复杂性问题上，美国并不会放弃在该区域内的主导权，而是可能进一步推进诸如“经济繁荣网络计划”等排他性的美国主导的区域建制，与亚太地区主要国家参与度日渐高涨的区域一体化动向形成两股合流，进一步加深该区域内制度重叠的程度。当然，除了制度复杂性程度的不断增加，另外一种制度整合的声音也在出现：亚太地区最终的制度建设目标是亚太自贸区，FTAAP的达成将极大地缓解该地区以及全球的制度复杂性情况。究竟以什么样的路径，以谁主导的路径来达成FTAAP都是问题，所以在此之前，制度重叠的情况可能仍将有所增加。

（本文发表于《国际经贸探索》2020年第10期。此为缩减版，查看全文请点击“阅读原文”。作者：任琳，中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任、副研究员；张尊月，中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究生。）

【任琳 张尊月】全球经济治理的制度复杂性分析——以亚太地区经济治理为例