【邱静】欧美数字治理合作的影响因素及前景分析
拜登政府上台前后，美国和欧盟的智库、机构表达了加强数字合作的意愿，甚至提出需要形成对抗中国技术发展和应用模式的数字联盟，欧美就此发布了相关声明。基于此，本文分析了欧美数字治理及其合作的影响因素、现状和前景。地缘政治、国家利益与价值理念是影响欧美数字治理及其合作的重要因素，既具有推动合作的一面，也存在阻碍合作的力量。目前欧洲与美国在数据治理、人工智能治理、数字基础设施及相关技术政策、平台治理、数字服务税政策等方面有相同之处，也有差异，既存在合作的机制和空间，也面临进一步合作的障碍。相较而言，双方合作的动力和空间更大，未来可能通过多种途径、多种平台共同谋取数字治理领导权。基于此，中国需要做好应对：加强与欧洲国家的合作，扩大共同利益；根据欧美数字治理实践，完善中国数字治理规范；加强数字治理的增信释疑和制度协调；进一步发展数字技术，不断扩大国内外市场，与相关国家加强合作，形成一定程度的抗衡效应。
2020年12月欧盟委员会向欧洲议会、欧洲理事会提交了《欧盟-美国应对全球变化新议程》。战略与国际研究中心、马歇尔基金会等美国智库纷纷出台报告，呼吁加强跨大西洋数字合作，打造全新的“数字化大西洋”。2021年9月30日，美国-欧盟贸易和技术理事会第一次会议举行，强调制定全球标准和促进关键技术发展，并基于共享的民主价值观深化跨大西洋两岸经贸合作。从以上动态可以看出，欧美加强数字领域合作以对抗中国的意愿逐渐强烈，并形成了政策性提议。基于数字治理的重要性，本文将对影响欧美数字治理及其合作的因素、欧美数字治理的异同与合作状况等进行分析，以认清形势、积极应对，也给中国数字治理提供有益借鉴。
美国与欧洲意图加强数字治理合作，反映了第四次产业革命进程中西方国家的战略焦虑。数字治理及相关国际合作是复杂敏感的议题，可能受制于多种因素。
（一）欧美数字治理合作的地缘政治考量
一方面，美国与欧洲认为双方数字合作有利于维护西方国家在技术和国际秩序上的领导地位，两者具有数字合作的国际关系基础。中国数字经济快速发展让欧美感到较大威胁，认为合作对抗中国数字崛起具有必要性；拜登当选被欧洲视为挽救跨大西洋关系、重振西方士气的重要契机。在跨大西洋关系整体好转的背景下，欧美数字治理合作的意愿不断增强，形成联盟的可能性不断增大。
另一方面，欧美数字治理合作也存在一定的离心力。欧洲开始追求战略自主，包括防务自主、数字自主和金融自主，并且在外交政策上走“第三条道路”；中国与欧洲之间已经建立多种合作机制，欧洲不具有完全遏制中国的动力。
（二）欧美数字治理合作的利益基础
一方面，利益融合为双方合作创造了沃土。欧盟和美国拥有最大的双边贸易和投资关系，具有世界上最具综合性的经济关系。欧美具有传统盟友关系和多种合作机制，美欧军事同盟体系决定了美欧关系的稳定性。美国科技公司乐于促进欧美数字治理合作，以进一步增强在欧洲的商业利益，和对抗来自中国数字公司的竞争。
另一方面，目前中国已成为欧盟第一大贸易伙伴，欧洲认为完全打压中国科技公司有损自由开放的国际经济秩序，也不符合欧洲国家的长期利益。而且，由于美国数字公司主导欧洲市场、拥有大部分欧洲数据，欧盟大力倡导“技术主权”，以维护欧洲国家的数字利益。
（三）欧美数字治理合作的价值理念基础
美国与欧洲认为，关于人类尊严、个体权利和民主原则的共同价值观使双方在应对数字治理系统的挑战上成为天然的合作伙伴；中国的数字技术发展及其运用会对其政治制度、国家安全以及个人权利保护构成威胁。在美欧政治合流背景下，双方可能在“反对威权主义”“维护人权”的名义下进行协作，数字领域的意识形态对抗色彩将更加浓重。
欧美在具体的治理理念方面也存在差异。首先，欧洲非常注重隐私权保护，强调“个人尊严”；美国则更加注重自由表达的权利。其次，当企业自由创新与个人权利保护存在冲突时，美国会在做好平衡的基础上偏向于企业自由创新；欧洲则将个人权利保护视作最高的价值目标。最后，欧洲认同“多边主义”理念，强调通过国际合作和国际规则实现全球治理；美国则认为国家实力决定国际地位、通过斗争等各种手段实现国家利益的最大化。
目前欧美在具体数字治理上具有相似之处并展开合作，但也存在差异和矛盾。
（一）数据治理
其一，欧美都强调个人数据保护的重要性，但在具体保护上存在差异。
欧盟强调个人数据保护的绝对优先性，制定的《通用数据保护条例》被称为史上最严格的数据保护法规。美国立法采取了“自由市场+行业监管”模式，也就是，在联邦层面没有统一的数据保护法典，而采取分行业的分散立法模式。个别州出台了消费者隐私保护法案。除了美国法律不完善，欧洲国家还认为美国公共机构利用数字平台获取包括个人数据在内的各类信息，质疑《云服务法案》让美国执法机构有权获取位于美国境外的信息，不利于欧洲数据保护。同时，《通用数据保护条例》的实施导致域名注册数据不复存在或大量减少，影响执法部门调查网络犯罪行为，导致美国不满和指责。
其二，欧盟主张必须在有效保护数据权利的基础上促进数据跨境流动，美国则更加强调数据自由流动。
《通用数据保护条例》规定了欧盟数据出境的条件，欧盟在贸易协定谈判中将“个人数据保护”置于最高位置，数据自由流动必须以数据保护为前提。基于数字经济优势地位，美国在其主导的贸易协定和国际规则中强调“自由和市场驱动”的价值取向，大力倡导数据跨境自由流动，比如美国主导的跨境隐私规则体系和《美国-墨西哥-加拿大协定》。同时，美国通过外商投资审查和出口管制来限制本国重要数据被部分外国公司获取或者流向国外。
为解决数据流动的问题，美国与欧盟开展了一系列谈判。先后签署的《安全港协议》《隐私盾框架协议》都被欧盟法院判定无效。欧盟法院审查认为，美国基于《外国情报监视法》实施的监听计划不符合比例原则，而且提供的隐私盾监察员制度存在缺陷，不能有效保护欧盟公民数据。欧盟与美国商定针对数据流动议题继续加强谈判，寻求再次形成合作机制。然而，法律规定和技术实力等方面的差异以及互不信任仍然会阻扰相关机制的形成和运作。
（二）人工智能发展与治理
大西洋两岸在北约、经合组织、二十国集团和七国集团等多边论坛参与了人工智能合作。欧美主导的人工智能全球合作伙伴关系（GPAI）明确，根据“人权、包容性、多样性、创新和经济增长”等原则开发人工智能，其被视作志趣相投的国家在人工智能上第一个主要合作形式，也被看作抵制中国人工智能发展和运用模式的堡垒。
欧美分歧主要在于人工智能的监管方式和力度。一直以来美国政府提供最低限度的法规，以在提供必要指导的同时，避免繁琐的监管限制创新，敦促各部门和机构采用非监管方法应对风险。欧盟则主张对人工智能技术发展和应用加强监管，寻求成为“道德人工智能”的领导者。2021年4月欧盟委员会发布了人工智能立法提案，根据风险程度对人工智能实行分级管理，强调严格规制可能对个人权利产生重大不利影响的“高风险”应用。欧美认为人工智能国际合作十分重要，但对具体合作持怀疑态度。例如，欧盟认为美国是具有更大能力和资源吸引研究人员、资金的竞争者，且美国不重视人工智能伦理，相关合作具有潜在的障碍；美国则认为欧盟严格的人工智能监管会限制创新并带来较大成本。
（三）数字基础设施及相关技术
首先，美国提出布拉格提案、清洁网络计划，希望在5G领域建立北约同盟组织。虽然欧盟未完全遵从美国的要求，但也加强了对5G设备和技术的审查。其次，在关键技术出口管制方面，已经形成一定的合作。2020年2月，《瓦森纳协定》国家联合宣布将扩大出口管制范围，防止技术外流至中国等国家。美欧贸易和技术理事会发布的联合声明明确，双方将在出口管制上进行合作，尤其关注用于“防卫与安全”的新兴技术。在官方声明中，美国明确指出应对中国崛起的意图，而欧盟未直接提及中国，表明双方在合作动机上并不完全一致。
最后，美国与欧洲拥有较多相同的数字基础设施和平台，在网络政策上具有基本一致的认识。数字云设施和脸书、谷歌、亚马逊等数字平台构成了欧美互联互通的基础性条件；欧美在互联网治理方面拥有相似的价值观，例如开放性、自由性、互操作性、人权保护以及互联网治理的“多利益相关方”框架，并拥有较多成功的合作。欧美还推出“数字威权主义”对中国进行标签化，强调合作推进全球数字设施建设、制定数字监管标准并共同推进规则执行，以维护西方价值体系。但是，在互联网治理上美国更加注重企业等私人主体的参与，欧洲则对大企业参与心存疑虑，美国企业在基础设施和平台上的强势地位也让欧洲焦虑不安。为了获取技术主权，欧盟明确开发欧洲云基础设施，尽量降低对美国平台和云服务的依赖。
（四）数字平台治理
谷歌、脸书等大型数字公司拥有垄断性平台和大量数据，进而获取了私权力和巨额利润，对此欧美都采取措施加强监管。比如，欧盟对美国数字科技公司做出了多项反垄断罚款；2020年，美国众议院司法委员会发布了科技领域反垄断调查报告。而且，美国与欧盟都根据数字市场的特点，计划加强竞争监管立法。2021年6月，美国国会众议院公布了五项法规草案，旨在削减硅谷巨头的权力；欧盟则发布《数字市场法（草案）》《数字服务法（草案）》，体现了强监管色彩。
虽然目前欧美都强调监管数字大公司，但相较而言，欧盟强监管的落实情况更好；尽管美国强调反垄断监管，但在司法实践中常常和解止讼。欧盟倾向主体监管，强调算法、数据等互联网关键要素对产业发展的影响；美国侧重行为监管，创新是其反垄断的重要价值取向。虽然主张加强反垄断的新布兰迪斯学派逐渐占据上风，但美国司法界改变思路和实践也需要一个过程，美国是否能够落实数字领域反垄断监管有待观察。此外，美国认为欧盟实行强监管旨在削弱美国数字大公司的竞争力、保护本地企业免受国际竞争的影响，两者之间存在形成冲突的潜在因素。
（五）数字服务税议题
征收数字服务税是欧洲应对税收问题的重要方法，但是美国极力反对，认为这是欧盟采取的贸易保护主义行为。2019年，法国国民议会与参议院共同批准《数字税法案》，对数字公司的总营业额征收3％的数字服务税，奥地利、意大利和英国等国家紧随法国步伐。2021年6月七国集团峰会协调全球税制改革措施，针对跨国公司缴税地和全球最低企业税率等形成了初步共识。2021年10月，美国与奥地利、法国、意大利、西班牙、英国宣布就数字服务税争端达成妥协，明确欧洲五国将在2023年经合组织支柱一方案生效后取消征收数字服务税。这是美国与欧洲国家在解决数字服务税争议上取得的重大进展，然而这只是初步协议，是否得以落实仍然存在不确定性。
从上述分析可以看出，欧美具有加强数字治理合作、形成数字联盟的动力，但也存在不利于数字治理合作的阻力。总体而言，促进合作因素的分量大于阻碍因素。从经济利益来看，美国对于欧洲的重要性大于中国；从安全利益来看，欧洲对美国的依赖远远大于对中国的依赖；从价值理念来看，欧洲与美国的价值观最为趋同；从数字治理与实践来看，虽然存在分歧，但已经形成较多共识，并建立了合作机制。而且，欧美认为基于相似的政治制度和价值观，双方可以通过谈判进一步减少分歧、扩大共识。总之，由于拥有相似的制度和价值观，欧美之间的矛盾可以被看作“内部矛盾”；欧美之间的政治分歧有一定限度，即不会超出代议制民主和资本主义市场经济的框架，维护这一框架是双方共识，也是占据世界道义制高点的根基。
未来欧美数字领域合作可能有如下动向。首先，基于共同的价值观、经济利益、安全利益，以及共同应对具有不同国家管控模式和技术发展模式的竞争者的需求，欧美会在数字领域加强合作。其次，由于中国与欧洲以及美国的各种联系，尤其是中欧关系与中美关系存在本质差异以及欧美在数字领域的分歧，欧美难以形成与中国完全对立的数字联盟。最后，两者未来可能会在以下方面寻求合作：加强数据保护制度协调，针对跨境数据流动再次形成合作机制，并且形成排斥相关国家的跨境数据流动圈；在人工智能领域进一步合作，形成技术发展共同体，共同推进和主导国际规则制定；针对数字关键性技术，形成出口管制共同体；形成有效监管数字平台的共识并促进反垄断规则趋同；通过协商达成数字协议，以及共同主导多边贸易协定中数字条款的制定；解决数字服务税议题上的分歧，共同主导全球税收新规则制定；高举“反对数字威权主义”旗帜，舆论打压中国数字技术发展。
欧美可能通过以下机构和平台加强合作。第一，经合组织。积极推动全球税制改革，解决数字服务税问题；制定关于人工智能监管和数据保护的原则，设计“适合目的”的监管。第二，世界贸易组织。欧美和其他缔约方正在参与电子商务谈判，欧美在较多问题上持有相似立场，但在个人数据保护和跨境数据流动上是否能够调和不同监管方式仍不明晰。第三，网络治理机制与标准发展组织。欧美会在联合国互联网治理论坛、互联网名称与数字地址分配机构等机制内加强合作，一致推动单一、自由、开放的互联网模式；通过在国际标准化组织合作，欧美可以主导新兴技术标准的制定，并可通过合作创建事实上的国际标准，以进一步实现互操作性和市场一体化。第四，美欧贸易和技术理事会。此理事会的目的性很强，即促进欧美在技术、贸易和供应链方面形成伙伴关系，可能成为未来欧美数字治理合作的重要平台。欧美还会在二十国集团峰会、七国集团峰会等多边平台上协商推进数字议题。此外，有专家提出，美国-欧盟双边全面自由贸易协定也可为达成新的数字规则提供论坛，双方还可考虑制定类似2019年《美日数字贸易协定》那样的协议，或共同参加既有数字协定，比如由新加坡、新西兰和智利签署的《数字经济伙伴关系协定》。
欧美拥有先进的数字技术和广阔的市场，双方合作可以实现强强联合，加强西方国家在数字领域的领先地位，形成新的创新垄断。基于此，中国需要采取措施有效应对。
1. 与欧洲国家进一步加强合作，扩大共同利益
中国与欧洲经贸联系紧密，共同倡导多边主义，没有根本利益冲突，而且欧洲开始追求战略自主。从大局出发，需要重视改善与欧洲的关系。除了在气候变化、伊朗核协议等欧洲十分关注的议题上加强合作，还可鼓励欧洲企业进入中国数字市场，并加强中欧在第三方市场上的数字合作，从而扩大数字合作空间、增强数字利益纽带。此外，重点做好欧洲大国的工作，与传统友好国家加强联系，让其在欧盟内部为中国发声，以避免欧盟与美国在数字具体议题上形成有损中国利益的统一战线。
2. 根据欧美数字治理实践，进一步完善中国数字治理
中国在数字治理领域与国际逐渐接轨，今后需要继续跟踪国际进展，根据欧美数字治理实践和本国国情采取适当的数字治理途径。其一，在数据立法方面，2021年6月全国人大常委会审议通过了《数据安全法》，8月通过了《个人信息保护法》。在上述立法工作的基础上加强执法，收集法律实施信息，做好法律适用评估，同时建议根据《个人信息保护法》等法律制定更加明确的具体规范，针对不同类型的数据适用不同的数据保护、利用和流动规则，以有效平衡数据保护与自由创新、国家安全之间的关系。其二，在大力投资人工智能发展的同时，加强伦理道德规范研究，尤其注意高风险技术发展和应用中可能出现的问题。其三，加强数字治理边界、方法等方面的研究，以更具体的规范明确政府监管的界限与尺度、增强政府使用数据的透明度和法律救济力度，并进一步完善数字主权理论体系。
3. 加强数字治理方面的增信释疑，有效减少误解与冲突
欧洲国家在数字治理领域对中国怀有敌意主要有两方面原因：一是认为中国个人数据权利保护薄弱，中国国家管控模式导致技术损害人权和安全；二是在数字领域中国是强大的竞争者。中国出台了个人信息保护的国家标准和基本法律，政府部门也多次开展针对应用程序侵犯隐私的执法行动。基于此，需要在国际上做好增信释疑的宣传工作，表明中国高度重视权利保护的态度，纠正“数字威权主义论”对中国的不实指责，强调美国大量监听和获取数据才是欧洲数据保护的最大威胁；还可以与欧洲形成区域性治理机制，针对数字基础设施、数据保护、人工智能等问题展开广泛的对话，形成原则性治理共识；基于欧美忌惮中国政府获取和使用数据的情况，大力宣传《个人信息保护法》对政府获取、使用数据的规制，以纠正和驳斥其错误认识。
4. 进一步发展数字技术，不断扩大国内外市场，与相关国家加强合作，形成一定程度的抗衡效应
其一，在技术竞争日益激烈的背景下，加大人才培养和技术投资，在促进创新的基础上有效监管数字企业，鼓励企业立足国内大市场并积极开拓国外市场，以在激烈的国际竞争中保持竞争力。其二，与欧美之外的其他国家加强合作，形成抗衡效应。例如，与俄罗斯以及其他发展中国家在数字领域协同发展；继续深化“数字丝绸之路”，在“一带一路”沿线国家加强数字基础设施建设，与相关国家进行制度协调，形成以中国为中心的数据流动圈和数字经济发展共同体。其三，积极参与全球数字治理，基于中国国情和利益提出数字治理主张，推动形成和完善全球数字治理规则。