上海与长三角区域城市群协同发展
彭震伟
博士，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，上海同济城市规划设计研究院总规划师。兼任国际人居工程与设计学会主席（2013－2014年），国家住房和城乡建设部高等教育城乡规划专业评估委员会主任委员，全国城市规划硕士专业学位研究生教育指导委员会秘书长，中国学位与研究生教育学会常务理事兼城市规划专业学位工作委员会主任委员，中国城市科学研究会理事，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会副主任委员。
长三角城市群地域基本状况解读
岁月变迁，长三角区域边界和范围也在不断的变化。从国家层面来看，最初是江浙沪两省一市，城市群则是指上海、江苏的苏州、无锡、常州、南京、镇江、扬州、泰州、南通和浙江的杭州、绍兴、湖州、嘉兴、宁波、舟山、台州等16个城市。
随着经济发展和交通联系的加强，安徽积极要求加入，使得该区域变得更加复杂，包括安徽在内的三省一市总计35万平方公里，约占全国国土面积的3.6%；人口数量2.18亿人，占全国的16.1%；经济总量占全国接近1/4。我们的研究认为，调整后的长三角城市群应纳入安徽东部的芜湖、马鞍山、宣城、铜陵、合肥、滁州，以及浙江南部的温州，形成包括23个城市的新城市群，面积19.15万平方公里，人口1.38亿人。长三角的核心地区则是原来的16个城市。在这一区域中，除了围绕上海形成中心关系外，更需要关注安徽、浙南、浙西、苏中和苏北各自次区域的发展及其城镇体系。
目前来看，就三省一市范围整体而言，区域内部差异大，缺少协调机制，上海辐射带动整个长三角区域的作用还有待于进一步提升。
全球城市区域的对比研究
美国、日本、英国等发达国家的世界级城市群，都处在较高的城市化水平阶段，是经济发达和人口、就业高度集中的国家中枢地区。与之比较，上海和长三角的实力能级相对较弱，发展水平还处于被动接受外来要素的相对低端的发展阶段。
一是从城市体系来看，世界级城市群往往具有明确的等级分工体系、成熟的空间结构和发达的基础设施网络。
全球城市区域强调竞争和合作，同一平台上城市之间的职能分工清晰，人口、土地、资金、技术等要素的空间安排合理。基础设施网络是经济社会发展的骨架和基础，从美国、日本的大城市群可以看出基础设施网络带动并形成了核心和走廊，而欧洲的交通可达性则催生出多中心的城市系统。丰富的次级区域城市群显示出城市群发育完善程度，如兰斯塔德城市群，由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙3个大城市，乌德支列、哈勒姆、莱登3个中等城市和众多小城市构成一个发育成熟的多中心体系。
相比之下，长三角城市群则缺乏明确的职能分工，空间结构较为松散，内部次级区域发展尚未完善。从上海市域角度，我们提出要构建新型区域关系，加强基础设施网络建设，大力推进松江、青浦、嘉定、临港新城等次级区域的城镇体系与中心体系完善，形成基于协同合作的扁平化的城市网络体系。
二是从产业特征来看，世界级城市群往往具有更成熟的产业结构、集中高价值区段产业与就业分布，积极参与全球竞争，经济联系度高。
2010年统计数据显示，日本太平洋沿岸城市群内部三产比重普遍超过60%，而2012年长三角城市群中只有沪、宁、杭三个城市进入第三产业主导阶段。随着全球化之后产业组织方式改变，产业选择按价值链判断，高端制造业和高端服务业更具竞争力。而长三角城市群内各城市主导产业仍主要是低端制造业，主导产业重构性较高，缺乏协调，产业升级尤为急迫。此外，城市参与全球发展体系的程度也是重要的判断指标，金融区、保税区的价值即在于此。从全球城市指数（CCI）2012报告中可以看到，长三角城市群在数量、网络关联方面都明显偏弱。
三是从社会分化来看，世界级城市群分化迥异，差异明显。
大型城市群是一种国家战略，在美国2050发展战略中，更多地关注地域中交通、基础设施的联系，关注未来水资源、能源的可持续性，其所覆盖的11个巨型城市地区涵盖了全美国的核心区域。
在长三角城市群的整体区域协同机制方面缺乏充分有效的立法保障。如何降低社会分化程度，促进多元主体区域一体化发展是未来区域规划的重点。这次国家“十三五”重大科技计划指南的研究内容之一就是如何加强城市群的协同发展，这里既包含城市群内部各城市之间的协同，也包含城市群之间在更大范围的协同发展。
四是从核心城市和门户港口的关键性作用来看，世界级城市群的核心城市向外连接全球网络和向内辐射区域腹地，起着双重扇面的作用。
普华永道发布的《城市发展机遇2014》报告显示，上海在世界城市中位列属中后，在技术普及速度、环境可持续发展、商务氛围、成本机遇等方面都处于低水平范围，与伦敦、纽约、巴黎、东京等世界城市有较大差距。港口发展是世界级城市的重要组成，同一区域内港口的区域性治理协调很重要。长三角港口群区域分割壁垒限制明显，同质化竞争、海事服务业滞后等问题严重，与世界级港口群有较大差距。
长三角城市群发展总体演化特征
城市群功能结构体系不断完善，上海成为崛起中的全球城市，发挥着两个扇面的作用。全球化、市场化与区域化导致区域城市功能的重构，引领生产要素区域化重组态势明显。城市间的联系以“流”的形式得到强化与拓展。上海成为全球跨国公司进入长三角的门户城市，不断重塑、强化着自身的区域腹地范围，同时，通过梳理长三角城市群内23个城市的核心功能和城市定位，可以看出多样化的城市职能分工体系已开始初步形成。
城市群的空间结构演化重组，总体上形成以上海为核心的反“K”字型多中心空间结构。城市功能落到空间上，形成了明显的点轴格局，集聚程度明显，中心向外部递减。长三角区域中有两条强城镇发展带，即沿江发展带（包含了传统沪宁一线密集城市发展带）和沿杭州湾发展带，以及一条弱城镇发展带，即沿海一线，主要集中在浙江的温台甬一线，江苏沿海一带态势不明显，形成了反“K”空间结构。但点轴格局未来会向着网络化去发展，形成高低等级城市的竞合和地区差异化发展路径。
城市体系中各级城市规模不断提升，数量减小，规模集聚效应突显。通过统计分析，长三角城市群23个地级以上城市中，87%（20个）处于大城市、特大城市发展阶段，百万人口以上城市是长三角城镇人口聚集的核心，经济规模效益突出，城镇化与郊区化并行。县城和中小城镇成为乡村人口向城市转移、外来人口本地化吸纳的最重要载体。
“中心-边缘”的发展规律与结构关系在城市群内部得以深化，推动了区域一体化进程。区域一体化的表现形式为产业扩散、人口流动、交通强化与物流体系的建立等方面。由于多方面因素，形成了长三角核心地区（上海、苏南、浙北、浙东地区）与外围地区（苏北、安徽大部分地区、浙西南地区）。
次区域竞争与合作态势突出，竞合关系在多个城市政府层级间展开。次区域的中心城市极力拓展自身的经济辐射腹地范围，实力较小的城市寻找自身的经济板块，寻求合力发展（竞争力的重组），城市与地区性战略规划明显增多，城市间的战略合作普遍增多。
形成了基于地方化的多元城镇化发展模式与路径。动力机制的差异带来了多样化的发展方式与差异化的城镇化水平。
长三角区域城市群发展构想
一、发展趋势
从长三角地区发展态势和演变规律来看，经济全球化是重要方向。在此方向的基础上，应优化产业结构，共建全球重要的现代服务业中心和世界级先进制造业基地，构筑世界级城市群。强调“城是城，乡是乡”的城乡一体化，探索多样化的城镇化发展路径，实现城乡基本公共服务与福利保障的均等化。应实现低碳化发展，促进资源集约与环境保护，走可持续发展之路。同时应深化体制机制改革，为全面发展提供良好的政策环境和制度保障。
二、目标定位
以上海为核心的全球级城市群。国家新型城镇化规划（2014-2020）中明确指出，长三角的发展目标是建设世界级城市群，肩负着带动内地发展、参与全球竞争的国家使命，上海是兼具地理区位和全球城市网络节点地位的核心城市。
全球先进的制造业基地与重要服务中心。在成本和环境倒逼下，沿海地区制造业向资本、技术密集型转型，加快全球先进制造业基地及高端生产性服务业的发展。
中国对外联系的国际门户地区。中国对外联系的三大沿海国际门户区之一。
三、总体发展思路
城镇协同发展：“网络化+发展极”的空间结构。网络化，基于功能形成的城镇间的网络化联系与次级城镇群并接入全球网络体系之中。发展极，多种功能以及不同能级的多类型的城市发展极。
交通高效衔接：构建基于高铁网络的长三角一日交通圈。多类型、低成本、大通量与快速化的网络型基础设施建设，城际轨道加密；城市间基础设施的共建共享与分工协作；城市内部的各类交通转换衔接，降低共同承受的运行成本。
产业分工协同：构筑专业化城市，形成地方性的产业特色。突显地方禀赋优势，通过制度创新实现功能专业分工，推动多元产业发展政策，划分核心区-潜力区-外围区。
生态紧密互动：构筑区域生态网络系统。实行土地集约化发展，控制区域的蓝绿系统，编制区域性生态规划，建立区域生态协同保护机制，清晰界定权利边界。
社会广泛融合：建设包容性的国际都市。提倡多种文化交流与共存，保持城市的包容性与多样性，为创新与交流提供一个宽容、自由的环境。
分区政策引导：建立差异有序的空间引导体系。识别与划定长三角核心区、潜力区与外围区，确定合理空间体系与产业分工体系，通过分区政策，引导城镇与经济的协同发展与人口的有序流动。
上海与长三角区域协同发展
一、上海在区域中的多层次定位
上海历来具有“衔接内外、兼收并蓄”的国际化特质，是中国对外开放的枢纽与依托。上海不是通过本土跨国公司进行全球拓展扩散，而是借助于全球商品链和要素链的延伸建立联系和融入的全球城市。作为长三角的“核心城市”，并随着国家政策层面的逐步调整明朗，上海的核心地位和带头作用将更加突出。上海与北京、广州不是竞争关系，而是互补与错位。上海作为国际化城市的“世界之窗”由来已久，但其引领作用有待提升。
二、上海在区域发展中的作用
一是对外控制与对接。核心思想及目标是国家层面的全球战略，通过航运中心和港口物流中心的打造，集聚全球资源；通过先进制造业发展和服务完善对接国际市场；通过文化打造与城市魅力激发，吸引国际人才。
二是对内服务与引领。带动与联合长三角城市群发展，创造更多区域共享的机会和利益发展，积极推进“长三角”一体化进程。
三、上海大都市区的发展设想
近期向西、向南的环湖沿湾发展：包括上海市域、江苏的苏州市区以及浙江嘉兴市域内的嘉善、平湖和嘉兴市区的连续空间，距上海中心约100公里范围内，单程交通1小时，面积约9000平方公里，人口规模2700万人。强化西北沪宁轴向协同发展，西南重点协调沪杭高铁沿线城镇，并应关注环淀山湖地区空间发展和管制。
远期向南、向北沿湾跨海发展：包括北部长江入海口的启东、海门、通州和张家港、常熟、太仓、宝山、浦东、崇明的沿江空间，和南部环杭州湾连接浦东临港新城—嵊泗—舟山—宁波的海湾、海洋空间。重点考虑战略性机场、港口等重大功能性设施集聚带建设。
四、沿沪地区发展设想
沿沪地区主要指上海周边县级市（区），旨在推动上海大都市区各城市（区）之间在一体化发展基础上实现“无缝对接”，促进上海大都市区实现结构转型、能级提升，进而带领长三角地区进入多中心联动的整合阶段。
沿沪地区协同发展策略，一是协调共赢机制，建立“上海大都市区协调机构——次区域（环湖、环湾、北部区域）发展指挥部——地方政府（市、区一级）”三级协调机制。二是城乡空间一体，国家层面以行政综合手段明确以上海大都市区为空间载体，重点关注跨界城镇和地区的整合和统筹。三是道路交通衔接，在大都市区范围内构建城市铁路、城市轨道、常规公交等完善、高效的公共交通体系，扩大通勤圈；区域内部道路在功能、等级上整体协调。四是基础设施共享，统一设置给排水设施和垃圾填埋场，打造区域一体化信息通讯网络平台，整合大型公共服务设施（医疗、教育），促进资源共享。五是生态环境共护，突破行政边界，划定生态边界，强化土地分区管制。
五、上海市域范围空间发展设想
2001年上海推进郊区城镇规划，即“一城九镇”；2005年的“1966”城乡规划体系，加大了郊区发展。未来上海应重视城镇群体的发展，上海是由若干个多层级的城镇群及其核心所构成，如松江的周围会形成合理分工合作的城镇体系、交通体系和基础设施网络。建议上海未来构建市域西部城镇群、南部环杭州湾北岸城镇群，相对独立，与中心城合作平等。宝山、闵行将会形成两个依附于中心城的主城区的组成部分，而虹桥商务区和以迪斯尼为依托的川沙地区也最有可能成为上海主城区的新的组成部分。