国际大都市安全与防灾规划趋势
戴慎志
同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师
上海同济城市规划设计研究院总规划师
国际大都市安全与防灾规划态势
一、主要国际大都市规划态势
为了配合上海市城市安全与综合防灾专题研究，我们选择了美国的纽约、华盛顿、洛杉矶，欧洲的巴黎、伦敦，亚洲的东京、首尔、北京、香港；分析研究从2010年至今的这些大都市城市总体规划或战略规划。分析汇总详见下表。
1.纽约
纽约从2007年开始实施《纽约2030—更葱绿，更美好的纽约》，并在2011年在初版的基础上进行了修编。其目标非常明确，即是建成21 世纪第一个可持续发展的城市。
规划从人口增长、基础设施、全球经济和气候变化四个视角重新审视了纽约所面临的挑战。对土地、水、交通、能源、固体废物、空气质量和气候变化等十个方面提出了具体的目标，每个方面又分为若干个大项和小项展开，最终落实为约127项具体措施。
规划中的的水、能源、空气质量、气候变化等章节，对风暴、雨洪、供水安全、能源危机、水域污染、空气污染、食品安全七大城市安全和防灾问题给予了关注。造成这些问题的原因有些是大城市的通病，有些则因为纽约的特殊性。
在规划的落实上，针对每一个安全问题，都提出了较为详细的应对措施，制定行动计划的同时将其落实到具体部门，并给予相关的考察指标。
2.伦敦
2011年7月，大伦敦政府颁布《伦敦规划——大伦敦空间发展战略》，规划期限至2031年。规划包括发展背景与战略、空间、人口、经济、气候变化应对、交通、居住空间与环境、实施监督与审查八个部分，并对每个部分提出具体的政策和规划条件。
大伦敦规划主要在两个方面就城市安全问题提出了较为详细的应对策略。首先，在气候变化应对策略中围绕洪水危机制定相关政策，提出针对性的规划限制条件；其次，在居住空间与环境营造中对犯罪预防、安全保卫与灾后恢复提出了具体的指导。其中，在安全保卫与灾后恢复的章节中明确指出政府及其他相关组织应全力抵御火灾、洪水、气象、恐怖袭击及相关灾害的威胁。由于大伦敦地区面积较广，涉及到较多的河流，气候多雨，对于洪水的防范自然是其重点。同时，由于伦敦是英国的首都，对于犯罪和恐怖袭击的预防也必不可少。
大伦敦规划有着较强的政策属性，对于灾害的应对措施分为公共政策与规划条件两个部分，且均停留在宏观政策层面。
3.东京
2011年，日本在遭遇大地震后，日本政府在《10年后的东京》（2006—2016）基础上提出新的城市战略，编制了《2020年的东京——跨越大震灾，引导日本的再生》。该规划以日本的灾后再生以及东京的进一步发展为目标，提出了八大目标以及为支撑以上目标的12个重点项目，体现了日本对城市的安全与综合防灾的重视。
东京关注的城市安全与防灾问题主要包括了地震、火灾、风暴、雨洪、沙土灾害、供水安全、恐怖袭击（暴力犯罪）、能源危机等；规划针对这些问题，在历史事件和数据分析、现状分析的基础上，提出了较为详细的应对措施，从公共政策、空间措施、工程措施、行动计划等各个层面加以应对。
4.首尔
《首尔2030城市总体规划》是对2006年制订《2020首尔规划》的修订。其目标是让首尔成为一个幸福的城市，关注市民民生。该规划包括五个关键领域，其一就是建立生态安全的城市。
首尔关注的城市安全和综合防灾的重点是公共健康、能源危机、供水安全和空气污染。由于首尔人口密度大、人均绿化率较低、以及气候的变化，使生态环境受到极大的挑战，由此引起的公共健康问题也较为严重。
规划针对以上问题，从公共政策、空间措施、行动计划三个角度进行对策研究，同时建立评估指标来实现各方面的目标，并在问题确定过程中进行了大规模的公众调查与访谈。
5.香港
2007年10月，香港规划署发布了由其编制的全港发展战略规划《香港2030：规划远景与策略》，远景将香港发展成亚洲国际都会。该规划以土地利用、空间发展为核心展开，按照回顾与检讨→远景→挑战→规划方案→方向→主题→措施→行动计划的思路进行编制。
香港所关注的城市安全问题可归纳为：空气污染严重、维多利亚港及其他水域水质问题、对传染性疾病和公共健康的关注；并主要通过公共政策的公布和引导以及空间规划的调整进行应对，以解决相关的问题。
二、国际大都市城市安全与防灾问题汇总
我们对这九个大都市的总体规划或战略规划中所涉及的城市安全与防灾问题进行汇总，分析这些城市规划关注的问题频数，并区分传统和新型的安全与防灾问题。
梯队 | 频数 | 问题个数 | 问题 |
第一 | 6 | 1 | 雨洪灾害（气象灾害） |
第二 | 5 | 4 | 恐怖袭击、空气污染、火灾、供水安全 |
第三 | 3 | 5 | 地震、水污染、公共健康、传染性疾病、能源危机 |
第四 | 2 | 5 | 风暴、食品安全、空袭、沙土灾害、 |
在这九个城市的安全与防灾问题分类汇总中，新型的安全与综合防灾问题的种类已经超过了传统问题的种类。这说明，在新的时代和环境背景下，城市面临的新的安全问题与灾害种类越来越多样化。
在问题分类中，与人体健康有密切关系的问题种类最多，其次是人为社会灾害问题。从侧面反映出全球大都市在规划中对“人”的关注度越来越高。
在与资源有关的新型问题中，供水安全出现危机的原因虽然各有不同（纽约是因为管道老化；日本因为水资源短缺，同时地震频发；北京和首尔主要是因为水资源短缺），但基本都与水资源的短缺有较大关系。这一类问题是全球范围内具有普遍意义的问题。
三、国际大都市城市安全与防灾问题趋势研判
纵观这九大都市的城市安全与防灾问题，雨洪水（气象灾害）这种传统性的自然灾害，由于全球气候的变化等原因，使其成为影响全球各大都市发展的一种普遍灾害。第二，与人体健康息息相关的空气污染、公共健康、传染性疾病等问题成为了一种新的灾害类型，在全球各大都市内引起了广泛的关注。第三，恐怖袭击（包含暴力犯罪）作为人为社会灾害类的问题，以及也成为了国际化大都市遇到的普遍问题之一。第四，在新时代背景下，能源危机被不少城市放置到城市中长期发展的安全层面进行考虑。
我们将这些问题形成的原因和背景归类整理，归纳了九个方面的因素：地理地质条件、人口密集度、城市重要度、基础设施现状、资源的有限性、城市空间状况、战争因素、气候变化、社会局势。
将这九大国际城市安全与防灾问题数量汇总与分类汇总结合比较，可以得到国际化大都市关注城市安全与防灾问题的趋势：
第一，新的时代和环境背景下，城市面临的新型安全与防灾问题成为关注的重点。主要可以分为三大方面：与人体健康有密切关系的问题、与资源有关的新型问题、人为社会灾害问题。
第二，新型问题中，与人体健康有密切关系的问题种类最多，其次是人为社会灾害问题。从侧面反映出国际大都市在规划中对“人”的关注度越来越高。
第三，传统的自然灾害有可能因为外部条件的变化演变成一种普遍性灾害。例如雨洪水这种传统性的自然灾害，由于全球气候的变化等原因，使其成为影响全球各大都市发展的一种普遍灾害。
上海安全与防灾问题趋势研判
上海濒临黄海且位于长江的入海口，是典型的河口三角洲。上海的气候类型属于亚热带季风气候，日照充分，雨量充沛。同时上海及邻近地区位于我国华北构造块体的南缘，是我国中强地震活动地区或波及影响地区。从历史上看，上海周边地区发生的中强地震都会对上海造成相当大的影响。所以，上海地区虽不属于中强地震频发地区，但却存在着发生中强地震的地质构造条件。由于地震具有不确定因素，上海不能排除地震灾害的威胁。以上地理条件使上海经常遭受风暴、雨洪水灾害。在战争因素方面，需考虑到中国城市的防空需求。在人口密度方面，上海市域面积6340平方公里，2014年常住人口达到了2426万人，上海中心城区常住人口密度达24439人/平方公里。 鉴于未来的人口发展趋势，上海在发展过程中应该注意与人体健康有密切关系的安全和综合防灾问题。上海的共性因素包括了气候变化、人口密集度、社会局势、资源的有限性、城市重要度，与这九座国际大都市有较大的一致性。
结合国际九大都市的安全和防灾问题分析和上海自身条件，上海在今后的发展中需要关注的安全和防灾问题包括：地震、火灾、风暴、（雨）洪灾害、供水安全、空气污染、公共健康及传染性疾病、食品安全、能源危机、恐怖袭击、战争与空袭。并在上海新一轮城市总体规划编制中，对三种新类型的问题重点加以考虑：第一，与人体健康有密切关系的问题；第二，与资源有关的新型问题；第三，人为社会灾害问题。在新型问题中，与人体健康有密切关系的问题种类最多，其次是人为社会灾害问题。同时，也要对上海即将面临的问题作出分析和规划。
一、城市地铁交通系统的安全与防灾。
上海地铁已形成14条线路、329座车站。至2020年，上海的地铁交通线路将增加到21条，车站总数达551座。届时，预计地铁交通将在公共交通出行量中达到60%的比重，日均客流量在1000万左右。据统计，2013年上海地铁客流量约为平均685.65万人次/天 ，工作日更是达到742.46万人次/天。由此汇集多条轨道交通的大型枢纽站，因客流量巨大且空间复杂，其安全与防灾问题受到重大关注。
二、城市地下空间的安全与防灾。
截至2012年底，上海城市地下空间开发利用总建筑面积约6000万m2，而同期的地上空间总建筑面积约为7000万m2，地下空间与地上建筑面积已接近1：1且有反超之势。如何将上海已有的地下人防空间整理整合，相互连通形成系统，达到防灾作用。
三、城市供水水源的安全与防灾。
上海现已建成青草沙、黄浦江上游、陈行及东风西沙四大水源地。原水供应一路来自长江，一路来自黄浦江。目前，上海应急供水库容加上青草沙水库的储存，共仅可提供给上海市3天的应急水量。原黄浦江上游水质经常受到影响，为此，上海市政府从2014年正式启动黄浦江上游原水工程，计划于2016年底具备通水条件，届时将惠及上海市金山、奉贤、松江、闵行、青浦五区，为上海市西南地区 670万人供上优质原水。
四、气象和风暴潮、雨洪灾害与防灾。
目前上海防城市内涝水灾主要依靠市政雨水排水管网系统，90%地区（51个排水分区）已建成1年一遇的雨水排放系统，10%地区（3个排水分区）的雨水排放系统达到3~5年一遇的水平。上海市中心城区排水设施的系统覆盖率约83.5%。其中已建强排系统占88.2%。管网普及率76.6%；管网达标率85.0%。已建泵排流量2920m3/s，泵站达标率为75.9%。
城市整体排涝能力较强，但若遇特大雨洪和风暴潮，城市内涝难以快速外排，不易确保城市安全。
上海市中心城区积水点分布中心城区排水系统（中）
排水标准分布示意图（右）
五、城市避难场所建设与防灾。
目前上海应急避难场所的资源供给与需求不匹配。普陀区、宝山区、闵行区的应急避难场所资源量与其相应的需求量之前存在缺口。此外，应急避难场所在空间上也存在分布不均的问题。需要合理增加应急避难场所，以利“就近避难”。
六、城市开发高强度地区的安全与防灾。
上海城市开发高强度地区突出两种类型，即低层高强度和高层高强度地区。低层高强度地区有典型的像田子坊等老城区高密度地区，集居住、餐饮、旅游、休闲娱乐、文化创意等功能为一体，每天吸引大量的游客前往参观、游玩，人口密度也极高，消防安全尤为突出。二是高层高强度地区有典型的像陆家嘴为代表的超高层高强度地区，超高层建筑和高容积率，每天聚集大量的办公、观光等人流，人口密度极高。遭遇地震或突发事件，人口如何疏散？高层住宅中的居民遇到突发事件如何逃生？老人、儿童及残障人士怎么办？这都需要我们去研究。
七、大型公共活动场所和老城区的安全与防灾。
上海城市有大量的大型公共活动场所，节假日和活动日将聚集大量人流，需要做活动风险评估，从空间布局、交通疏散、应急预案等方面妥善安排和处理。老城区路窄、设施老化，需扎实做好消防和设施更新工作。
八、城市救灾设施建设和承灾空间预留。
随着上海市社会经济环境的快速变化，不同的公众对城市中的应急服务需求也逐渐呈现多样化趋势，城市规划应考虑配置不同级别、不同种类的救灾设施，如救护中心、大型传染病医院等，以满足不同人群的需要。
此外，城市规划中应结合全市的地形地貌、资源情况，疏洩市域内水系河道，增强储水泄洪能力。尽早考虑在市域范围内预留一定的承灾空间，以增强城市自身的防灾能力。
结语
新型城镇化需要每个城市都应增强综合竞争力，突显城市的文化、特性和风貌，需要扎实的行动计划，确保城市安全与防灾。我们需要静心研究城市安全与防灾问题，有利于促进城市健康、可持续发展。
回复“1” 查看精英讲坛系列文章
回复“2”查看聚焦上海2040系列讲座文章