【创新论坛】总体规划空间约束与传导体系初探——以西咸新区为例
总体规划的空间约束与传导是空间规划体系建构过程中的重要内容，主要表现为为空间规划的实施与约束，但其实质上则是城市空间上事权与监管之间的博弈。在当下的发展背景下，完善空间规划体系与空间治理的要点体现在空间规划约束性的强化，目标为实现约束内容的精准化与系统化。基于此，本文以西咸新区为例，初步探讨总体规划约束内容及其传导体系。
2.1 西咸新区认知
西咸新区是国家批复的首个以创新发展方式为主题的国家级新区，以“现代田园城市”为发展理念，旨在实现西安、咸阳的一体化发展。西咸新区内遗址众多、水系丰富，生态保护与发展压力并存，同时由于西咸新区“一个新区+ 五个新城组团”的层级模式，对新区总体规划空间约束内容及其传导内容展开研究变得尤为重要。
2.2 传统总体规划空间约束及传导机制问题认知
（1）空间约束内容过于庞杂全面
传统总体规划空间约束内容涵盖宏观与微观，是一种全域覆盖式的总体设计，具有“大而全”的特征，因而空间约束内容往往“牵一发而动全身”，约束内容的完全传导难以实现，规划约束效果往往有所折扣。
（2）刚弹不明，弹性通道缺失
总体规划约束内容的强制性与技术性内容难以分割，约束内容刚性弹性界限不明，在多级行政事权的体系下，弹性调整传导通道往往缺失，容易出现“一刚到底”的现象。
（3）传导方式不明晰
约束内容往往需要文本图集相互印证而确定，传导精准性不足，规划层面与下级传导层面的约束内容难以精确衡量比对，容易造成事权上级与下级控制内容的不对称现象。
（4）动态维护和实施监督不便
缺少相关检索与维护平台，总体规划的动态评估与实施监督不便，随着空间约束强制性内容在总体规划中不断由模糊走向清晰，对其动态性、开放性的要求也不断提高，构建系统平台的需求也日趋增大。
3.1 西咸新区总体规划空间约束传导角色的梳理
（1）区域战略落实中的约束传导者。“十三五“的开端从国家与区域战略层面对西咸新区提出了空间重点指引，包括区域框架、生态廊道、开发边界等内容需要在城市空间中予以落实，厘清宏观战略在中观层面变得尤为重要，总体规划承担着约束传导者的角色。
（2）发展理念指引下的约束执行者。西咸新区发展理念旨在突出核心板块、快捷交通、优美小镇、都市农业相融合的空间格局，理念的坚守需量身定度。结合新区基础特征框定发展总量与限定容量，总体规划承担着约束执行者的角色 。
（3）释放自由裁量下的约束监督者。
五个新城组团构成新区发展建设的实施主体，传统总体规划空间约束过于微观，新城组团裁量权不足，约束效果淡化，强制性反而被削弱。因此，考虑到对总体规划对“定量”的约束强化与“裁量”的约束释放，在此过程中总体规划承担约束监督者的角色。
3.2 西咸新区城市总体规划空间约束传导体系探索
（1）传导内容——约束瘦身，突出重点
通过“控总量、定底线、守框架”，瘦身空间约束内容。控总量旨在从规模总量、设施总量、生态总量等方面落实宏观战略要求，保障区域发展必要的空间、配套、环境等条件的充足，体现总量的约束；定底线是指划定历史保护、生态红线、增长边界，保障区域范围内固定基质的确定性，体现边界的约束；守框架则是指拉开交通、空间、生态体系骨架，体现格局的约束。
通过明晰事权与剥离内容，弱化非必要约束内容。明晰总体规划空间约束在新区、新城两级所属事权的区别，达到强化空间约束在城市管制、监督、评估等方面所起作用的目的。
（2）传导对象——梳理体系，纲要一致
建立“总体规划—分区规划”、“总体规划—详细规划”双向约束传导体系，并确保总体规划刚性约束传导纲要内容的一致性。在此基础上，为分区规划的编制预留自由裁量部分，并增强分区规划自由裁量部分对详细规划的刚性约束。
（3）传导方式——增强图表，分区指引
增加“图表”作为总体规划实施约束依据，即将刚性约束内容依据事权主体范围予以拆分，采用“三图三表”形式予以体现，将控制总量、底线与框架通过图示与表格形式落实，并采用实线控制、指标控制与设施控制等方式增强约束内容的精准性。
（4）传导反馈——建立平台，动态评估
借助GIS 数据管理手段建立总规强制性约束内容数据库，作为规划实施管理的刚性参照数据，实现总规成果实际指导作用。同时建立总规实施数据查询数据库，动态监测总规实施状况，并以年报的形式对总规进行动态评估，明确总规动态调整机制。
西咸新区总体规划的编制旨在谋求规划、实施及管理的系统性，也是空间约束传导研究的主要出发点，同时也不失为一种发展方式创新的尝试。而当下更加强调尊重城市发展规律，决定了总体规划对城市空间的约束“刚性更刚”且“弹性更弹”，也需要通过机制的不断完善以保障约束的传导。
作者：唐龙、王晓涛、耿楠森、陈健（陕西省城乡规划设计研究院）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛一“城乡统筹与规划变革”宣读论文精简版。