【创新论坛】底线与协同：区域规划的创新实践—— “奎-独-乌”区域协调发展规划案例
新形势下的区域规划创新
随着资源环境约束日益增加、产业转型压力日益增长、社会利益主体日趋多元，“新常态”下区域规划面临创新发展要求：在规划导向上，从提升正外部性的扩张规划转向规避负外部性的底线规划；在规划诉求方面，从以调整行政区划为目的转向不调整行政区划推进区域协同；在规划模式方面，则从“一张白纸”状态的“事前规划”转向既有规划层叠的“事后规划”；而在规划内容方面，则从面面俱到的愿景式规划转向聚焦特定问题的行动规划。
“奎独乌”区域协调规划创新
“奎独乌”区域是我国重要的石化基地，是新疆经济发展的“金三角”，但在高速发展过程中，地方壁垒、粗放扩张、同质竞争等现象逐步显现，对区域环境造成了严重威胁，已经处于发展的“临界点”之上。
2.1 奎独乌”面临的问题
复杂的行政区划和多头管理：“奎独乌”区域包括奎屯、独山子和乌苏三个相邻城市，他们分别隶属于伊犁哈萨克自治州、克拉玛依市和塔城地区，加上新疆生产建设兵团七师，形成了 “一河一路之隔，三地四方”的特殊行政管理格局。
单一产业与过剩产能：由于央企中石油对石化初级产品的垄断以及地方壁垒，该区域石化上游产业一业独大，同质化竞争现象非常突出：区域内规划的石油炼化产能已达2000万吨左右。
生态敏感，不利于污染扩散：区域南部紧邻天山山脉，北部为古尔班通古特沙漠，存在山谷风交替现象，冬季存在逆温层，逆增率3-5℃／1000m，全年静风频率高达33%以上，不利于大气污染物的扩散。
2009年以来，该区域空气质量严重下降，采暖期的主要污染物浓度氮氧化物、SO2、PM10和VOCs浓度全面超标。
2.2 “奎独乌”的规划诉求
“奎独乌”是经济增长没有支付相应的环境和社会成本的典型案例，即增长成本外部化。三地四方都编制过规划，但都是以经济利益为主导，重效率轻公平；都是以愿景蓝图为导向，底线管控缺失；都是基于各自行政区划，引发合成谬误（相关规划和环评均合理，且经上级批复，但叠加起来问题突出）。可见复杂行政区划和多头管理体系下相互博弈，存在囚徒困境，该地区已没有帕累托改进的余地，各自为政的传统规划亟待在区域层面进行规划协同创新。
2.3 “奎独乌”区域规划的创新实践
按照中共中央政治局委员、新疆维吾尔自治区党委书记张春贤同志指示，根据自治区城乡规划顾问工作上海专家组的意见：由住建厅牵头，发改委、环保厅参与 “奎独乌三地四方”形成规划编制领导小组，由上海同济城市规划设计研究院与自治区相关单位联合编制《“奎独乌”区域城镇协调发展规划》。
规划突出了底线思维：划定共同的污染物排放底线、水和土地等资源底线；规划突出了协同思维：基于卡尔多-希克斯改进要求，明确三地四方协同减量、转型、优化的规划方向。
为了实现底线管控与协调行动，本规划与三地四方《“十三五规划”》以及《奎独乌地区大气污染联防联控工作方案》同步编制，由自治区人民政府批准，具有法律效力。在自治区住建厅牵头下，委托自治区经济研究院与自治区环境工程评估中心前期开展了有关产业发展和环境保护的两大专题研究，为规划提供了技术支撑。
2.4 底线规划的创新实践
区域大气污染物排放底线控制：基于CALPUFF系统大气污染模拟结果，结合《奎独乌地区大气污染联防联控工作方案》，明确到2017年，“奎-独-乌” 可吸入颗粒物年均浓度基本接近国家环境空气质量新标准二级限值。通过环保手段：提升环保技术，治理污染源；通过产业手段：调整产业结构，减少污染源；通过空间手段：优化产业布局，转移污染源。
区域水资源底线控制：全面落实新疆水资源开发利用“三条红线”，提高用水效率，逐年减少地下水开采量（按自治区下达指标控制），2020年前将地下水年开采量减少至7500万立方米以下。
区域土地资源底线控制：包括基本农田保护边界、生态红线和城市开放边界的划定。
2.4 协同规划的创新实践
通过多情景的方案模拟：情景一：全面转型发展、污染全面清退；情景二：优化发展、污染适度清退；情景三：现状发展延续，控制新增污染，可以发现只有情景二兼顾了发展目标和规划实施性，能够实现卡尔多-希克斯改进：即在在三地中通过独山子相对较大，奎屯次之，乌苏相对较小的调整和优化，实现区域整体利益的提升，进而通过把握丝绸之路经济带发展机遇，寻求多元化产业的新兴发展方向，弥补各方因转型所作出的牺牲。基于以上协调原则，规划落实了各方的基于环境容量底线的各方污染减排方案、产能减量方案和用地减量方案。
区域协同机制构建：包括建立“奎-独-乌”区域联席会议制度；推进区域环境联防联控，奎屯河流域综合治理；改革石化原料价格形成机制，促进工业园区合理分工等。
2.5 总结
“奎-独-乌”规划实现了区域规划从增益到止损、从单一到协同、从事前到事后、从技术回归政策的创新探索。
作者：姚凯（上海同济城市规划设计研究院）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛一“城乡统筹与规划变革”宣读论文精简版。