【创新论坛】城市用地分类——从深圳实践到理论构想
城市用地分类是城市规划的基础、核心工具，在《国标》的基础上，多个地方城市用地分类标准进行了探索与实践，作为特区城市、市场经济发展的前沿城市，深圳城市用地分类历经1990、1997、2004 和2013 版四次修订，逐步形成具有一定特色的地方城市用地分类体系，其修订历程不仅构成了用地分类标准修订的完整序列，也反映了城市规划体系适应市场经济不断优化调整的过程。
（1）1990 版：伴随市场化建设模式而产生
1987 年土地使用权拍卖、1989 年实行住房制度改革，标志着城市开发建设进入市场经济阶段，城市用地分类成为必不可少的规划工具。城市用地分类是伴随着市场经济发展的开始而开始，是市场化城市建设模式下城市规划的基础工具和必需品。在国家标准尚未出台、毫无经验基础的情况下，深圳照搬香港规划经验，以高度土地混合使用、宽松规划管制为主导思想，出台了1990 版城市（镇）建设用地分类，将城市（镇）建设用地分类分为13 大类35 中类32 小类。
（2）1997 版：适应规范化规划编制与管理需求
1990 年代中后期，深圳进入城市高速发展时期，特区内外进入全面发展时期，年均城市建设用地增长达到34 平方公里。1990 年国家《城市规划法》颁布实施，深圳大规模推行称控规。1997 版深圳城市用地分类标准大幅度转变了用地分类思路，按照1990 版国标的严谨、完整、细分的分类原则和技术方法，以土地使用功能为主的基础上、综合考虑了土地出让方式、城乡分区、产业发展、政策管制区域等诸多因素，删除了商住混合用地、乡村式发展用地、其他指定用途、绿带、未确定用途用地等香港规划用地类别，并对所有的中类用地进行了细分，城市用地分成11 大类65中类76 小类。
（3）2004 版：城市规划原理的逐步回归
1998 年《深圳城市规划条例》施行，深圳城市规划迈入标准化、规范化、法制化阶段：“三阶段五层次”规划体系和法定图则制度开始推行，一系列的技术规范与管理机制开始制定与执行。2004 版对城市用地分类的分类因素进行了简化，删除了开发建设模式、政策管制分区、村城分制等因素，重新回归城市规划的基本原理，以土地使用功能为主要分类因素，兼顾环境影响等因素，并且坚持1990 版以来对公益设施与经营型用地进行区分的原则，重点对中类用地类别进行了优化，将全市城市用地共分成11 大类、53 中类、80 小类，中类用地类别比1997 版缩减了约20%。
（4）2013 版：用地开发控制机制的初步构建
深圳逐步进入城市发展转型的重要时期，沿用历版修订思路继续优化、调整用地分类因素和分类规模，难以解深圳面临的现实问题，必须从单一的规划技术用地分类走向制度化的用地开发控制体系，逐步建立“用地分类+ 开发规则”的城市用地分类体系：以土地混合使用为基础，对城市用地分类的等级进行简化、对分类进行优化与缩减，增强城市规划的弹性与适应性；建立土地开发控制的规则，对土地开发建设使用的功能范围、比例进行规范与指引，赋予市场更大的自主开发权利，并明确和规范政府管制的相关要求与机制。
（1）分类、分级规模逐步缩减
除了完全借鉴香港思路的1990 版以外，历版的分类、分级规模逐步缩减。1997 版是最复杂一版，共分成11 大类、65 中类、76 小类，中类大概是1990 版的2 倍，甚至比1990 版国标的分类还要详细（1990 版国标分为10 大类、46 中类、73 小类）。2004 版、2013 版均在上述基础上逐步缩减，2004 版中类减少10 类，2013 版的大类缩减2 类、中类缩减34 类（缩减达52%）。前三版坚持“大、中、小”三级，在2013 版中删除了小类、缩减为“大、中”两级。可以说，分类分级的不断简化与“粗分”是城市用地分类的基本趋势。
（2）分类因素不断优化
1997 版综合考虑开发建设模式、城乡区分、政策管制等诸多因素，2004 版用地分类兼顾环境影响、用地的使用目的、出让方式和所有权属等因素，2013 版实际上恢复到1990 版（也即香港的规划思路）综合考虑用地开发控制的因素。可以看出，分类因素由复杂向简单发展，由规划管理、土地管理、政策管制、环境影响等多因素向城市规划原理——保护公益、减少土地使用外部负效应、提高土地使用效益等回归。
（3）作用和内涵逐步明晰
似于1990 版《国标》，1997 版类明确主要适用于规划编制，由于规划编制与管理的紧密联系，实际上也用于规划管理。到了2004 版，其功能逐步复杂，包括现状用地调查统计、规划编制和规划管理三项作用，功能定位的模糊和作用的多重性导致上述两版城市用地分类逻辑与适应性问题。2013 版逐步认识到城市用地分类主要用于地区层次法定规划（即控规，总规层次的作用仅限于大类功能分区）的编制与管理，其核心作用是对土地用途的开发控制进行管理与规范。每一项用地类别不仅仅表示为一种土地使用用途，实质上代表着一种土地开发权利以及相应的规划管制要求。城市用地分类作用和内涵的逐步明晰，对于分类因素的优化、框架体系的构建具有至关重要的意义。
（4）框架体系逐步构建
前三版深圳城市用地分类一直是在对于分类本身的调整与优化，随着市场逐步成为土地资源配置的主导作用，在遵守城市总体空间结构的前提下，市场对于微观土地使用具有越来越强烈的诉求——弹性、混合、灵活调整，同时城市规划管理也向规范化、制度化、法制化的方向逐步发展，纯粹的技术分类难以满足市场经济发展总体需求，制度体系建设成为客观选择和必然趋势。2013 版在对用地分类进行优化的基础上，开始尝试与探索“用地分类+ 开发控制规则”的用地开发管理体系，期望通过弹性的技术分类与刚性的管理规则相结合，来保障城市规划的灵活性与适应性，并支撑市场经济发展所需要的规范性和公平性。
（1）市场及市场机制是主导因素
深圳城市用地分类标准因应市场化建设模式产生而产生，随市场化深入发展的不同程度而不断调整：市场化建设模式是产生1990 版的起因；公益性用地与经营性用地的分化，也是市场发展的要求；分类规模的缩减、分类因素的优化，也是市场动力不断增长的结果；开发控制规则的出现，也是“市场经济就是规则经济、制度经济”在城市规划的反映。
（2）城市规划管制机制不断逐步调整
市场对于微观土地的使用具有决定性作用，市场并不是简单按照城市规划进行开发建设，规划编制方案并不直接导向开发建设结果，从规划编制到开发建设中间存在一个十分复杂的过程——规划管理。城市规划不是通过编制来确定每一宗土地的具体使用功能，只是确定每一种用地的开发建设范围，而是在规划管理过程中将市场纳入规划管理的决策当中，在统一的开发控制规则的规范下，让市场发挥最大限度的经济效益。
（3）用地分类的本质：开发权利与控制规则
城市用地分类本质相当于于土地使用分区，也是土地开发建设的权利，更是一套控制管理的规则。在保障城市公共利益的基础上，支持市场作为资源配置的决定性作用，用地规划分类是在落实城市发展总体结构在前提下、环境相融的土地使用用途的范围。
（1）从技术工具到制度体系（横向体系）
城市用地分类体系的发展方向是从技术向制度的转化，逐步构建技术灵活、制度完善的城市规划用地分类体系 ：“城市用地分类体系= 城市用地现状分类+ 城市用地规划分类+ 开发控制规则”，分别对应于城市用地分类体系的三个主要作用，现状用地调查统计、规划编制和规划管理。
（2）国家标准+ 地方标准（纵向体系）
从建筑气候来看，全国分为7 个主气候分区20 个子气候分区；按照城市规模来看，全国城市分成5 类7 档；从发展阶段与发达程度来看，分成一线、二线、三线、四线、五线、六线城市（民间分类）……不同城市具有不同的发展特征、问题与需求，因此在国家标准的基础上，应鼓励地方城市制定适应地方的用地分类标准，国标重点解决大类划分以及与土地分类的衔接问题，地方标准重点对中类进行划分并建立开发控制规则。
（3）用地分类+ 建筑分类（配套体系）
随着土地混合使用、城市立体化开发的趋势逐步加强，多种建筑功能在同一宗用地上的立体空间高度重叠，采用用地性质的形式已难以描述、界定其土地使用用途，同时从规划国土一体化、精细化规划管理等趋势出发，必须衔接规划编制、规划管理、建筑管理、土地管理和产权管理等规划国土管理环节，建筑与设施用途是恰当、通用的基础平台。
作者：陈敦鹏（深圳市规划国土发展研究中心）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛二“城市设计与文化传承”宣读论文精简版。