【创新论坛】浅议小城市开发边界划定的思路和方法
“城市开发边界”早期的概念可追溯到2006年《城市规划编制办法》中提出的“中心城区空间增长边界”，随着近年来中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、中央城市工作会议、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等多个会议决议与指引性规划文件中均提出要“划定城市开发边界”。其逐渐成为目前规划研究和实践的一个热点。2014年7月“划定城市开发边界试点城市启动会”确定了北京、上海等14个城市开展划定城市开发边界试点工作。2015年5月，开发边界划定城市扩容至600个。
从接触到的城市总体规划来看，各规划中对“城市开发边界”的认知不统一，相关的名称界定、文字说明和图纸表达等存在多样化、不一致的问题。比如有的城市把规划区作为开发边界、有的依托禁建区划定、有的叠合生态控制线划定、有的依托远景建设用地方案划定等等。从规划编制的规范性与可比性要求出发，需要提升对于城市开发边界的统一认知，并规范划定方法。
不同等级的城市处于不同的发展阶段，具有不同的规模尺度，其发展的重点与管控的要点也不相同，其城市开发边界的划定思路、诉求重点与划定方法也必然有差异。例如有的特大超大城市发展规模已经接近生态承载的极限，其发展重点是严控规模，以存量更新为主，基本上是对于现状集中建设区的边界进行优化调整后来划定其开发边界。而大部分小城市还是需要拓展新区、延展城市建设用地的，其开发边界的划定应该为发展留有余量和弹性。
在此将视角集中于以增长规划为主导的小城市，探讨比较两种城市开发边界划定的思路和方法，并提出相关建议。
1、划定结果比较
从接触过的总体规划来看，小城市开发边界划定的方法可以分为两种。
第一种方法：开发边界的划定形态是贴合远景建设用地的包络线。其中有些规划仅包络远景建设用地，分组团规划城市的开发边界为多条封闭线；另一些规划把远景建设用地之间的生态斑块一并包入，分组团规划城市的多个组团可能由1条开发边界包络；由于其划定的城市开发边界大部分紧贴远景建设用地范围，以下称为“远景包络法”。
第二种方法：开发边界划定的形态是贴合中心城区周边的刚性底线，将刚性底线局部分离处连接起来，形成一条或几条封闭的范围线，以下称为“刚性底线法”。
通过一个假设案例来直观比较这两种划定方法的区别。某县级城市现状发展了老城区，十字形主要道路经过老城区，东西两侧有河流和铁路线通过，东南和西南侧分布有基本农田，外围有山体环绕。总体规划用地布局如下：老城区内部梳理，周边拓展，跨越河流向东发展老城东部组团；在老城区西侧规划1个新城区；在老城区南侧规划1个工业区。按上述两种方法进行城市开发边界的划定，结果见图1。
2、划定思路与特征比较
按远景包络法，城市开发边界是结合远景用地规划方案划定的，但在其用地方案之前进行过“禁限适三区”划定，用地方案主要布局在适建区，因此其划定思路可总结为：用地方案前分析评估，用地方案后划定开发边界。
按刚性底线法，城市开发边界划定一般分为两个步骤：首先得出刚性边界，其次综合考虑城区现状规模、发展潜力、发展方向等多种因素，预判城区拓展延伸最大区域，然后在适当的位置将刚性边界连续起来，形成封闭的范围。因此其划定思路可总结为：以刚性底线为基础，加上综合预判，先于方案划定。
从这个案例可以看出：采用远景包络法划定的开发边界贴合远景建设用地，边界内覆盖面积较小，远景方案的形态布局决定了开发边界的形状。由于远景方案较为弹性，导致开发边界较为弹性，很可能出现“一轮规划对应一轮开发边界”的情况。
采用刚性底线法划定的开发边界内覆盖面积较大，有较多的非城市建设用地，开发边界大部分与刚性底线叠合。开发边界自身相对刚性，有可能做到“多轮规划对应（均不突破）一条开发边界”。
基于上述的比较分析，认为两种小城市开发边界的划定方法均有自身合理的思路和操作方式，但是从总体规划编制的角度来看，需要强调规范性、可比性与统一性，因此宜以一种方法为基础，进行划定方法的统一和优化。
如果按照远景包络法划定城市开发边界，则中心城区周边一定范围内的刚性底线可以作为“中心城区空间增长边界”。如果按照刚性底线法划定城市开发边界，则开发边界即类似于“中心城区空间增长边界”，后者不再出现；远景建设用地的包络线作为（弹性）城市增长边界，见图2。
刚性底线法划定的城市开发边界具有更强的刚性限制，认为其更符合宏观政策指引文件对于城市开发边界的刚性要求，在此推荐以这种方法为基础，优化统一小城市开发边界的划定。
作者：邢箴（上海同济城市规划设计研究院规划设计六所）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛二“城市设计与文化传承”宣读论文精简版。