【创新论坛】东莞水乡地区空间开发权转移机制研究
本项目通过对国内外开发权转移相关制度的理论和实践分析，总结开发权转移机制的基本架构、适用范围和主要特点，结合东莞现状，分析开发权转移机制在东莞的适用性和可行性，判断东莞水乡实行开发权转移机制的难点与障碍并指出改善方式，最终提出在东莞水乡建立开发权转移制度的针对性政策建议及要点设计，为东莞水乡地区运用开发权转移制度提供技术指导。
1.开发权的制度概述
（1） 诠释“开发权”的定义内涵
研究对美国开发权转移制度和英国开发权制度的起源、基本内涵进行分析，总结出开发权的权利性质是从属于土地所有权、并可以与土地所有权相分离的财产权利。
（2）剖析“开发权转移”的制度设计
以美国的开发权转移制度为对象，剖析开发权转移制度中的设计要素、运行模型、运行的核心以及实施效果评价。认为，开发权转移的制度核心是将开发权从土地所有权中分离出来，使其作为一项独立的财产权利参与市场交易。开发权的市场供需关系是影响开发权转移制度实施成效的关键，其中区划和房地产市场是影响开发权转移实施的重要因素。
2.东莞水乡开发权转移适用性分析
（1）基于制度环境层面的对比分析
主要从土地制度、法律规定、空间规划三个方面，对比分析了国内外制度环境的差异，认为：
第一，土地制度——公有私有的差异不足以成为“开发权转移”引入水乡的障碍；但我国使用权和所有权相分离的土地出让制度，使得权利归属主体需要进一步明确和认定。
第二，权利性质在法律规定上的缺失对制度的运行和实施影响较小。从台湾汲取美国开发权转移的制度精神创设了“容积移转”制度，并通过用“容积”替代“开发权”、回避在法律体系中增设开发权的实践来看（汪广霖，2002），证明了即使不设立开发权，也能通过其他概念形式实现开发权转移的制度目标。
第三，规划的公平性影响不大，但刚性、法律效力会影响制度实施的预期。在美国，可转移发送的开发权是主要是通过区划量化限定的。但在研究中，可转移的“开发权”内涵已经发生嬗变，其权益是通过合同和相关评估确定，与区划的关系不大，也因此与公平性关系不大。
在美国区划是法律，地块未来的发展具有稳定的预期。我国空间规划不断变更调整，则现阶段被规划为减量的建设用地未来可能又是建设用地。如此，则会使得减量用地上的利益主体对自己的地未来依然有期待，开发权转移的实施就无动力可言。
（2）基于地方化过程的困境分析
基于地方化过程中“权益主体意愿、开发权市场供需关系、与既有政策关系、空间管制”等问题的影响认为采用开发权转移来帮助东莞水乡实现减量目标还存在一定的适用困境。
权益主体意愿。开发权转移对村集体而言，本质上只能得到货币的补偿；从镇街政府、村集体而言，该制度的补偿优势并不明显。对部分国有用地使用权人而言具有一定可行空间。
供需关系困境。供给层面：前述村民意愿、规划预期不稳定、与既有政策关系都会影响开发权的供给市场；需求方面：房地产开发总量规模、现有开发强度的设计是否满足地产开发需求、产业升级优惠政策、其他方式获得额外开发强度等，都会影响购买开发权的需求。
与既有政策关系。开发权转移的实施还需综合考虑现有的相关政策。比如当使用开发权转移的时候增减挂钩政策究竟是否同时实施？产业升级的容积优惠政策是不是取消等。认为对比目前一些相关实施政策，开发权转移制度的制度优越性不足，必要性不足。
空间规划管理困境。各类规划打架、刚性不足等规划管理缺陷，造成开发权转移制度实施的支撑不足。
3.政策与建议
现阶段开发权转移制度可以作为一种新的补偿机制进行选择，还无法上升到一个非常重要的制度在水乡乃至全市范围进行推广。但在未来，开发权转移制度还有进一步发挥作用的空间。
（1）筑基——完善相关制度基础。
首先，理顺开发权转移法令与其他法令、政策、管理体系的关系，重点关注产权交易、城乡规划、土地利用等用途管制、法规与开发权转移之间的关系。
其次，需要完善开发权转移的“空间管制”使用规则。规划编制上，开始着手研究划定开发区、接收区等相关内容；规划管理上，强化管制的刚性和严肃性，强化其作为财产权利管制的效用。
最后，建立开发权转移的“评估、认定、交易和确认”等产权管理及交易机制。
（2）调节——激发市场供给与需求关系。
策略一，多元化开发权转移的收益方式，激发意愿和供给；
策略二，构建“持票准用”、“容积奖励”等开发条件，激发市场需求；
策略三，制定接收区容积管制规则，全面降低开发强度，促进需求市场；
策略四，扩大开发权转移制度的空间适用范围（全市），扩大购买需求；
策略五，政府进行适当的市场干预，组建“开发权转移”银行。
（3）分工——部门职责与工作流程。确定开发权转移
机制的组织模式及运行流程，明确各职能部门在运行过程中的职责。
（4）试点——个案累积经验。
作者：史懿亭（深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛三“城市更新与社区治理”宣读论文精简版。