【创新论坛】探索原农村社区转型与规划实施的新路径——深圳市土地整备留用地划定研究及政策建议
2004 年深圳实施全面城市化，但由于经济关系没有理顺，约393 平方公里土地仍然由原农村社区实际控制，其中35% 规划为公共服务设施、城市基础设施。公共基础设施欠账多、落地难，原农村社区成为规划实施的薄弱环节。由于产权不清晰、利益关系复杂，部分土地游离于规划管理之外，成为违法建筑的高发区。一方面，大量公共基础设施和民生项目无法实施，另一方面，原农村社区土地无法按规划开发，利益难以显化，影响转型发展。土地陷入“政府用不了、社区用不好、市场无法用”的困境。虽然已出台一些政策，但仍然无法统筹解决原农村社区土地历史遗留问题和规划实施难题。本研究以创新土地整备留用地划定为突破口，围绕土地整备利益共享机制和土地整备留用地规划研究，建立原农村社区的土地整备政策体系，推动原农村社区转型与规划实施。
保障公共服务设施、城市基础设施和重大产业项目用地，促进城市规划实施，实现城市转型升级，是土地整备的出发点和落脚点，围绕这一目标，研究确定以“底线+ 基准线”为总体思路：以公共利益作为土地整备的切入点，通过划定土地整备底线，优先保障公共服务设施和城市基础设施用地，对于公共服务设施和城市基础设施以外的用地，通过确定土地整备基准线，综合运用规划、土地、资金等多种政策工具，实现政府与原农村社区的利益共享。所谓基准线，是政府认可的，市场基本接受的，为了利益分配而事先划定的参考线。在基准线之内，政府给予政策奖励；超出基准线，则要提高实施成本。
（1）公共利益优先，提出原农村社区规划实施的底线思维
以原农村社区控制用地为研究对象，分析原农村社区空间特征，指出公共基础设施欠账多、用地权属不清晰、利益分配规则模糊是阻碍原农村社区转型与规划实施的症结所在。为保障城市公共利益，加强规划实施，明确政府储备不少于35% 的土地用于公共基础设施建设。同时，结合《深标》要求，明确社区留用地需安排不少于10% 的土地用于社区配套，提升公共服务水平，促进原农村社区向城市社区转型。
（2）促进规土融合，建立容积率- 地价联动的利益共享规则
通过分析土地增值收益的过程和各方利益分配格局，提出建立土地整备利益共享机制。本研究探索建立密度分区、用地贡献率、留用地地价联动的利益调节规则，加强规划土地政策融合，实现各方利益平衡。以密度分区为基础，加强社区留用地规划引导，落实《深标》管理要求；结合建设用地贡献率，引导社区多贡献公共基础设施用地；建立社区留用地的地价容积率基准，合理调节土地收益分配，实现各方利益共享。
（3）创新研究方法，结合大数据处理和实证研究提炼政策参数
基于GIS 平台的“大数据”分析，以原农村社区控制用地为研究对象，剖析原农村社区用地特征和存在问题，有针对性地提出政策要点；结合“规划一张图”分析，明确原农村社区规划实施的底线要求；结合案例实证研究，通过数据分析和多方案比较调教政策规则、提炼政策参数，提高政策可行性。
（4）剖析利益格局，基于经济测算评估政策绩效
结合15 个原农村社区案例开展经济测算，分析原农村社区与政府的土地、建筑、资金所得，以及各方增值收益规模。同时，加强政策绩效评估，通过与相关政策的横向比较，提炼政策要点，分析不同政策下的利益格局，评估政策适用性。
（5）体现政策导向，建立规划容积率核算方法规范技术审查
留用地规划是通过沟通协商确定社区留用地范围，并结合原农村社区利益诉求编制留用地规划；社区基于自身利益出发，往往提出较高的规划利益诉求，给规划管理带来压力。因此建立规划容积率核算方法为规划管理的核心和难点。研究提出规划容积率在《深标》密度分区与容积率修正的基础上，设立建设用地贡献率基准线，鼓励原农村社区多贡献建设用地，合理分配土地整备项目范围内的增量利益。以相对统一、公平且高效的核算方式审核原农村社区和政府之间的利益分配。
以此研究为基础，先后指导了坪山新区的南布、沙湖社区“整村统筹”土地整备项目实践，相关规划和实施方案已获得市政府批准。随后，深圳市规划国土委出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法》（深规土[2015]721 号）和《土地整备留用地规划研究审查技术指引》（试行），实现研究成果向公共政策转换。土地整备利益共享体系正在逐步完善。
作者：兰帆、林强、游彬、陈赐迪（深圳市规划国土发展研究中心）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛三“城市更新与社区治理”宣读论文精简版。