詹运洲 | 上海快速老龄化进程中的养老设施规划应对思考
詹运洲
上海市城市规划设计研究院副总工
上海是中国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大城市。2015年底，60周岁及以上户籍老年人口占比28.8%，65周岁以上占18.8%，是一个典型的老年型城市，呈现出老龄化总量大、速度快、程度深的特征。上海自“十一五”开始关注老龄化问题，但实际上一直以来养老设施建设跟不上老龄化进程，差距比较大。随着“十一五”“十二五”期间养老设施快速补缺，上海目前已形成了“9073”的养老设施结构，包括90%老年人口居家养老，7%的老年人口社区养老，而机构提供养老床位数需满足3%的老年人口。
老年人（尤其是高龄老人）对养老机构的专业化、护理化服务的需求增强，对社区居家养老服务的多元化需求增多。现在很多养老机构护理不足，医疗服务也不到位。围绕老龄化，国家近期出台多项政策，如《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，政策思路已开始跳出政府兜底养老设施供应的传统逻辑，希望找到新的方法。
一方面，未来10-20年是上海老年人口规模增幅最高、增速最快的阶段。另一方面，老年人口结构中的纯老家庭及高龄老人人数不断上升。据统计，至2015年末80岁及以上高龄户籍人口将达到70万。至2030年老龄人口将达到顶峰，约592万左右，而高龄人口将在2040年后出现。相比全国的75岁的人均寿命，上海已达80多岁，养老设施如何应对结构变化成为一个非常重要的课题。
一是老年人口分布与养老设施供给的城乡失衡，二是社区居家养老服务设施空间覆盖情况有待优化。从数字来讲， “9073”的目标已基本实现，但实际来看，可以看到中心城人口老龄化程度比郊区高，但床位提供量最低。目前只达到了2.86%，一床难求，而郊区像青浦则可以做到4%，但入住率较低。同时，对于中心城区的社区和居家养老的服务覆盖情况来看，以1公里为半径的日间服务中心中心城区内基本覆盖，但外围非常稀疏，覆盖程度非常低。
一是存量设施结构有待优化。其中，养老机构租赁房屋举办的设施占到46.4%。二是存量设施权属有待明确。养老设施里实有产权的只占22%，剩下大量的产权关系较为复杂，同时大量民办养老院也会因政策调整而发生波动，这样使得整个养老设施供应规模不稳定。
一是设施的分类、分级上存在不统一，二是配置标准不同，规划按照服务可居住人口配比养老设施，与民政系统依据户籍老年人口床位数配比存在差异，且随着老龄化趋势加剧差值日益扩大。
做好养老服务保障是系统性问题，涉及政府多部门协同创新，迫切需要面向长远、共识性的顶层设计。需要相关部门在行业规划、技术标准、政策设计上无缝衔接。在养老设施的规划中，涉及到了规土局、发改委、民政、工商、消防等多个部门，形成一个合力，创新一套机制体制就非常重要。
规划过程中，统筹考虑顶层设计与规划实施，构建了全过程的专项规划编制成果体系。前期，我们开展了战略层面关于老龄化社会的上海城市规划应对研究，通过顶层考虑明晰上海的养老格局。其次，通过专项规划把各个区县做到设施落地。在此基础上形成一个养老专项数据库，做好养老设施建设的行动计划。
对于全球普遍面临的老龄化问题，我们看到：倡导老年友好是全球城市战略发展的重要环节，如纽约2009年提出老年人宜居城市建设，强调医疗与养老功能结合，新加坡提出“原地养老”政策，鼓励利用公共住宅的底层闲置空间，为长者和儿童就近提供托管服务。具体设施配置上，机构养老日益强调专业护理和医养结合。同时，“让老年人回归社区与家庭”也是当前养老的国际趋势，就需要建设一种持续性照料性的乐龄社区，实现社区居家养老设施的便利可达。
借鉴国际经验，在养老设施专项规划中，我们提出：以营造一个幸福、安定、和谐的老年宜居社区和老年友好城市为目标，突出一个“保基本”的价值取向和四个“统筹考虑”的规划原则，实现构建“规模适度、布局合理、覆盖城乡、满足多元需求”的空间格局。统筹考虑人口结构和变化趋势，适度预留规划空间，统筹考虑居家养老和机构养老，坚持区域平衡原则，统筹考虑增量建设和存量改造，坚持节约集约利用，统筹考虑护理床位和养老床位，促进医养结合。
针对老年人实际需求，规划重点对两类设施进行分类指导。一是机构养老设施，二是社区居家养老设施。
机构养老，规划“双控”，落实用地面积和建筑面积的管控，通过分期实施确保设施落实。建筑面积通过床均建筑面积来控制，中心城和郊区采取一些差别化政策，中心城市用地紧张，实际面积标准也会略低一点。社区居家养老，明确规划引导和配置标准，纳入相关规范，强调养老服务均等化，结合这次规划，对原控详规划的养老设施标准方面提出了修改。
规划至2020年，全市养老机构床位数达到户籍老年人口的3%，需建成约15.9万张床位。但考虑到综合考虑老年人口高峰以及外来人口需求，所有用地按照峰值年（2030年）进行设施用地空间管控，规划增加一定的弹性系数（约10%），明确了17.8万张床位的总量规模。
从老年人的“持续照料”出发，充分考虑高龄老人护理需求，强调老年护理床位的设置，促进医养结合。规划提出在机构养老的3%的床位中安排0.75%的护理床位，同时，要求传统医疗机构另行提供0.75%的护理床位，从而实现全市提供老年人口3.75%的床位数，其中1.5%是护理床位。
结合老年人口分布，分析地区发展特征，划定政策分区，引导设施向未来需求集中的区域配置。针对各区县、街镇、大型社区分布特征，规划划定基本政策分区，包括优化完善，重点配制、预留配置和有限配制地区，针对性提出了相应一系列的政策的引导。
规划支持符合导向、符合需求的存量设施稳定化。针对存量设施的现状条件和规划条件，提出合规性及合理性的“双评估”。规划、民政、消防等多部门对每一家存量设施进行评估，力争最大限度保留设施。通过这次规划，我们也解决了很多历史遗留问题。如青浦区华新镇现状1处敬老院，共146张床位，规划指标需要翻一番才能满足，通过“双评估”后，规划支持原地改扩建，将容积率由0.4提高至0.8，成功新增164张床位。
社区在地养老是发展趋势。规划提出以基本公共服务均等化为导向，以社区生活圈为理念，均衡布局，打造15分钟（800—1000米）养老服务圈，把交通、文娱活动、老年教育、休闲游戏、医疗保健，都能够复合化设置和解决。
实施保障方面，通过两级专项规划，明晰了空间落地、动态管理、政策配套等实施路径，确保了规划有效实施。如年度指标和设施规划、土地供应、资金支持等，形成统筹安排。
规划作为政府调配公共资源的手段，目标设定应突出保基本公共服务，确保提供基本公共服务的设施的用地空间。养老设施涉及到居民福利，尤其是基本养老床位，因此人口参数计算应充分预留空间以展望远景。需要建立规划弹性适应机制。
一是在养老机构床位的分期落实中提出以户籍老年人口预测值配比床位配置指标，并以籍老年人口高峰期年为基数计算所需规划用地予以充分保障。二是随着户籍制度的改革，规划社区居家养老服务设施的计算基数应以服务常住人口为准，可以用户籍人口和符合“两个合法稳定”（即有合法稳定居住合法稳定就业）条件的常住外来人口的数据进行更为科学地推算。上海900万非户籍人口中老年人口3%不到，但理论上这3%人口也应照顾到。三是基于住房分布（特别是大型居住社区）及实有人口变化趋势的监测评估，适时调整规划，优化养老设施布局。
社区居家养老有很多功能模块，需要通过规划引导，通过菜单式、嵌入式配置模式，鼓励社区自治，强调设施的综合设置和混合使用，打造“乐龄社区”。目前，我们主要关注了日间照料和助餐。实际上还应拓展到心理疏导、康复训练等方面，需要进行模块化设置。
通过各种手段确保增量落地，重视存量设施配置和服务水平的提升。 中心城区应与城市更新有机结合。以通过规划兼容用地的概念予以引导和间接指导市场化养老设施发展。在用地兼容性应作些优化调整，如鼓励社区医疗、养老和商务办公兼容和结合。
一是应厘清养老产业的本质，应是服务业，而不仅仅是房地产业。二是养老服务业应满足不同层次的养老需求。应合理引导中高端养老需求，在规划上鼓励建设混合型适老社区，鼓励“适老社区+综合性养老配套资源+产品的精准定位”。三是规划应强化复合居住（就地养老多代居）、弹性护理（全生命周期关怀）、康体保健（多种功能的综合）、心灵调适（健康身心的追求）等理念。
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出，要“完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。”
本文根据“同济-日建系列规划论坛”听录整理，并经主讲人审核及确认；
素材提供：上海同济城市规划设计研究院-学术交流办。