公共交通优先导向下的城市客运交通发展策略研究
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陈小鸿
同济大学交通运输工程学院教授、博导
UNEP-同济大学环境可持续发展学院绿色交通责任教授
经过近三十年集中、持续、高强度的建设，上海成为拥有全球最大港口、国内唯一拥有两个国际机场的国际性交通枢纽城市；近千公里高快速路网、近六百公里轨道网，以尚可接受的交通代价支持了上海城市快速扩张、经济高速增长。交通基础设施的总量、规模与其它世界级城市相比毫不逊色。
增长不等于发展，规模更不同于质量，上海综合交通运输体系仍存在问题。首先是交通系统结构与城市空间结构的匹配性不佳。轨道交通对于人口、岗位集聚不足、对空间发展的空间结构塑造作用未体现。其次，公共交通发展过于依赖轨道交通，体系层次不完备。轨道交通缺乏快速线路，地面公交缺乏网络化专用空间，营运缺乏能适应不同区域、不同发展阶段的运输组织模式。都市区尺度与骨干设施服务性能配置失衡。第三，注重道路交通基础设施扩容而忽视道路资源使用配置。未能体现高效运输模式优先的原则。交通需求管理过于依赖保有量控制，政策措施不协调。过度依赖车辆拥有控制手段，对机动车使用放任以及对停车设施无差异的供给策略，部分抵消了公共交通的发展成效。交通环境与社会公平重视不足是最大短板。忽视慢行交通、忽视交通对能源消耗和环境破坏的代价，对不同人群的出行公平性考虑不足。必须意识到并且承认，上海已经进入设施稳定和建设受限阶段，延续建设扩容来适应需求的发展路径难以为继。
国外特大城市和世界级公交都市客运交通体系也曾在不同阶段面临类似问题，并做出了转型发展的共同选择。发展目标聚焦于改善环境质量和促进社会公平，以低碳目标倒逼交通结构转型，促进公共交通发展、复兴步行和非机动车交通；发展路径更加强调城市睿智增长，城市更新与空间开发聚焦公共交通走廊带，注重以本地化公共服务降低出行成本；发展模式更加依赖绿色交通和需求调控，以公交的多层次服务和多样化衔接，满足大都市区范围内客运交通对速度和容量的差异化需求，依托技术进步对机动车使用进行管理。
未来上海的人口和客运交通工具仍然保持增长态势，客运交通需求也将存在增长空间。3000-3200万活动人口情景下可能达到8000-9000万人次/天，但出行特征趋于稳定、需求增速及增幅可预期。相比现状交通活动量增加46%-56%基础上，如果目标明确、措施坚决，机动化出行对于基础设施的负荷增幅可控制20%-30%。交通系统发展必须考虑弹性应对能力，必须降低对单一交通方式特别是对小汽车的依赖。
在城市用地边界控制趋势下，优化人口、岗位、公共服务设施、公共交通骨干设施的空间配置关系，是削减人均消耗交通网络资源、削减人均交通负荷、促进交通结构转型的关键抓手，是维持未来交通品质可接受、生活质量有保障的必要条件。上海市域范围道路骨架已经形成，高快速道路、城市对外通道、黄浦江越江通道等控制性设施布局基本能够适应市域发展，但存在瓶颈路段和节点。鉴于车辆技术和车辆通行管理技术可预见的提升，上海市域特别是中心城区道路骨干网络能力应能符合城市中远期发展要求，通过既有系统的改造、局部新建形成与之相匹配的地方性道路网络，形成公共交通专用道网络、连续的非机动车道网络、分离度更高的步行网络等功能性网络。重点是建设快轨、改善公交、提升慢行。面向2040全球城市建设，上海应构建绿色交通为主导、新技术支撑、各类交通工具与运输组织模式优势互补，更安全、更易达、更绿色、更公平的综合客运体系，全面提升居民安全感、幸福感和满意度。
更安全：建设各类交通服务方式和谐共存的低冲突、低灾害出行环境，具备突发/紧急交通事件的应对能力。
更易达：以有限资源供给和成本可负担，提供便捷、高效的交通服务。人均日交通出行时间不超过70分钟；中心城依托公共交通实现门到门出行时间不超过60分钟、市域范围门到门出行时间不超过100分钟。
更绿色：人均交通碳排放逐年降低、遏制总量增长速度并实现能耗、排放的削减。推动自行车的复兴、推动各类清洁能源交通工具的使用、推动车辆租赁和合用等新的交通模式，公共交通与慢行交通等绿色出行比例达到80%以上，通勤交通的公交分担率达到45%以上。
更公平：提供灵活、多元的交通服务，保障无车家庭的出行机动性；为老年群体、行动不便群体提供更人性化的交通服务；降低低收入人群的交通消费支出比例；根据通行效率、环境影响、弱势群体保障的原则分配路权及其它设施资源，贯彻落实公交优先。
为实现上述目标，上海客运交通体系发展战略应更加注重交通与用地的协调发展，更加注重差异化的服务供给，更加注重需求管理的综合性、协调性，更加注重环境品质与社会公平：
战略一：资源环境倒逼。以生态、用地、环境、能源强约束来倒逼城市交通转型，控制并降低交通活动的环境影响和资源代价，探索无车区、少车区和减车区建设。
战略二：走廊集聚(TOD)。以再开发的适度聚集实现有控制的增长，引导增长人口分布、增加居住与就业在地区及走廊带的平衡性，作为调控交通活动强度与模式的主要手段。轨道走廊带聚集新增人口的70%，非通勤出行控制在2.5km以内慢行可达范围。
战略三：完整客运体系。以再造轨道网络（容量扩充、功能调整和形态再造）完善大都市区客运交通层次结构，规划市域快线形成“快线+普线”复合交通走廊，建设TOD走廊带；快轨贯通线直达城市中心区或接入轨道环线，建设大容量环向换乘枢纽体系。
战略四：多方式协同。次级城市均应布设车站以形成直接、便利的对外交通连接能力；规划浦东客站、完善枢纽布局，形成公交30分钟可达的枢纽体系；增强公交与慢行整合，缩小公交相对小汽车出行劣势。
战略五：差别化分区。基于空间策略分区构建差别化的客运服务体系、交通基础设施配置与管理政策。土地资源稀缺地区对小汽车使用进行更严格的限制，实施拥有与使用、通行与停放目标一致的交通管理政策。
分区交通策略如下：
中心区依托高密度轨道交通网络，形成“公共交通+慢行”为主导、清洁能源车辆的短租与合用为补充的客运交通模式。轨道交通提速、补缺,常规公交提质、优先，慢行交通连通、组合，道路交通慎建、严控。公共交通分担率达到45%以上，个体机动化交通分担率削减到15%以下。
外围区依托轨道交通与地面公交，确立公共交通在机动化出行中的主导地位。轨道交通增容、补缺，常规公交升级、扫盲，个体机动化交通适建、适控。公共交通分担率达到35%以上，个体机动化交通分担率不超过20%。
中心城周边地区发挥轨道交通交通引导、塑造城市空间的抓手作用，形成8条人口与产业集聚轴带，实施TOD开发策略。完善基础设施建设，加强公共服务配套，促进非通勤交通的本地化。
新城重点建设区（市）域“脊梁型”铁路与枢纽，形成独立的对外交通体系，至中心城的公共交通出行比重不低于60%、轨道交通出行时耗不超过1小时。完善内部交通，在主要客流走廊建设中运量公交系统，建设小尺度路网和与绿道一体的宜人慢行交通网络，公交出行比重不低于20%。
重点功能区结合所在区位及交通特征采取有针对性的交通发展策略。沿江发展带规划便捷、清洁的多模式公交系统；舒适、安全的慢行环境，成为低碳发展示范区域。为大型居住社区提供更经济、更快速、更符合居民出行时空分布特征的公交服务。
战略六：信息化支持。以信息化、智能化提高客运服务的人性化、多样性，以精细化管理支持需求的长效调节，维持大都市区交通供给与需求的基本平衡。
为此，建立公共交通优先导向下的城市客运交通发展政策与保障机制：
环境质量控制对交通运行管理的约束倒逼机制。以交通系统能耗、排放监测确定机动车牌照增加额度和通行费等机动车使用成本管理。主要交通政策制定、基础设施衔接的区域协同机制。强化长三角城市经济协调会市长联席会议制度在区域交通政策制定、交通基础设施建设衔接等方面的协调功能，统一考虑轨道交通、城际铁路、高速公路、跨海越江设施、机场港口布局规划，并延伸至设施运营和管理环节。交通枢纽与走廊带的土地利用-交通资源配置平衡机制。制定专门的TOD土地—公交规划协同编制管理及技术要求，通过控规等法定规划协调，明确场站用地及道路用地的标准、规模等指标，综合纳入土地出让招拍挂的前置要求。通道资源使用和重大交通基础设施建设的多部门合作决策机制。以公共交通和慢行交通优先为基本准则，对重要通道利用方式与建设模式进行多部门合作论证，避免以工程可行性作为决策依据。
公交优先的建设政策。制定持续稳定的公共交通投资和优先建设计划，重点建设快轨网和公交专用道网；探索“轨道交通+物业”的联合开发融资模式，实现公共交通建设资金投入的可持续、可负担和高效率。既有设施使用和资源分配的绿色优先、低碳优先政策。以最大化既有设施的利用效率和出行安全为基本原则，鼓励灵活多样、低价清洁的共用交通模式，鼓励新技术条件下的集约化交通模式，保障交通时空资源优先分配，更新管理规章推广定制班车、高承载车道(HOV)；修订安全法规和保险制度，引导发展汽车租赁、共享、合乘；改善其它小型代步车出行环境。机动车交通主动需求管理政策。推动小汽车牌照拍卖从“私人财产到有偿使用权”的政策转型；推动出行者预约计划实现交通时空资源均衡调节；建立基于交通资源和环境成本的道路使用定价。
未来三十年上海仍将处于交通系统发展的黄金时期，但无法沿用以基础设施增长为主的交通解决方案。必须转变发展理念与路径，实现更绿色、更可持续的交通发展，以支持全球城市建设目标。
有目标才会有效果，以坚韧之心行艰难之事，方能实现转型发展。迈向2040—上海交通转型的最后机遇，需要勇气和智慧。
以上文字根据陈小鸿教授在上海同济城市规划设计研究院的同名讲座整理而成，经主讲人同意并发表。
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