美国基建，拜登为人民画的新大饼！

民智编译

The State of U.S. Infrastructure

美国基础设施状况

来源 | 对外关系委员会

作者 | James McBride, Anshu Siripurapu

译者 | 郑亦哲

导语：

谁能想到，美国曾经也是一个“基建狂魔”。

早在半个世纪前，其基础设施就已经基本成型。然而，时光飞逝，如今陈旧的基础设施不仅满足不了其国内需求，在新“基建狂魔”中国的对比下更是黯然失色。

为了应对与中国之间与日俱增的竞争，拜登也有意作出改变，重新开始了美国的基建工程。但众口难调，他能够顺利推行其雄心勃勃的基建计划吗？本文或许能给予我们一些启迪。

文章详细介绍了美国基础设施现状和投资机制，并由此点出其中的党派纷争、贫富差距和利益冲突交错。

本文来自美国对外关系委员会。作者James McBride系对外关系委员会责任编辑，Anshu Siripurapu系对外关系委员会研究员，曾任记者，主要关注于贸易政策。

本文系作者观点，与公众号立场无关。

（正文约4500字，预计阅读时间10分钟）

从公路、桥梁、货运铁路、港口到输电网和互联网供应，美国高达20万亿美元的经济体量依赖于其庞大的基础设施网络。

然而，美国目前的基础设施大多是数十年前建造的，如今已然老旧，隐患诸多，甚至给美国带来很多运营和维护成本。

经济学家警告称，基础设施中的延迟和不断上升的维护成本会阻碍经济运行；土木工程师则警告说，桥梁结构的缺陷、陈旧的饮用水和废水系统会对公共卫生构成威胁。

相比之下，其他发达国家则有着更高效、更可靠的基础设施，其相关支出也比美国多很多。

面对着日益凸显的基础设施需求，一些人坚信美国政府应当增加公共开支；另一些人则提倡公司、企业参与，他们觉得这会更有效也更划算。

当下，总统拜登已经提出一项全面的基础设施建设改造计划。若国会批准，这将是数十年来最大的一笔联邦投资。

基础设施对美国经济有多重要？

经济学家认为，正是二十世纪各国对基础设施的大量投资，为二战后各国经济的强劲增长奠定了基础。

正如历史学家亨利·彼得罗斯基（Henry Petroski）在其著作《所走的道路：美国基础设施的历史和未来》中所讲的那样，糟糕的基础设施会给美国带来巨大的经济成本。

除了桥梁倒塌或溃坝等灾难性故障外，对公路、铁路和水路的维修不当则是美国经济的“慢性病”，造成数十亿美元的经济损失。

例如，据彼得罗斯基说，仅交通拥堵造成的延误每年就给美国经济造成1200多亿美元的损失。

另一个例子则是美国的机场。美国的航空业提供了140万个就业岗位，国际旅游业则带来了数千亿美元的税收收入。

但一些研究发现，在美国，由于机场状况不佳造成的航班延误和取消每年给美国经济造成的损失足足超过了350亿美元。

因此，许多研究表示，对基础设施的新投资和对当前的维护将有效刺激经济增长。

通过提高基础设施的效率和可靠性，降低运输成本，美国能使其经济免受冲击，创造就业机会，长期竞争力也将大大提高。

经济学家普遍认为基础设施支出具有显著的“乘数效应”，即对基础设施的投入能在很大程度上引来收入增加这样的连锁反应。

马里兰大学2014年的一项研究发现，基础设施投资每支出1美元，便能为GDP带来3美元的增长，在经济衰退期间这样的影响会更大。

美国的基础设施总体情况如何？

美国大部分的基础设施都是上世纪60年代被设计出来的，到现在，美国人口都已经翻番，而这些陈旧的基础设施仍在工作。专家说，许多基础设施已经走到了生命的尽头，甚至正在超负荷运行，这极其危险。

自上世纪80年代以来，美国土木工程师学会（ASCE）就在定期编制有关美国基础设施状况的报告。据ASCE在2017年的报告，美国的基础设施平均水平仅为“D+”，这意味着设施“大多低于标准”，甚至“严重恶化”。

该组织估计，到2025年，总的“基础设施资金缺口”将超过2万亿美元，但如果不加以解决的话，最终将导致近4万亿美元的经济损失。

截止2040年，预计美国的基础设施资金缺口

其他分析者也同样认为，美国的基础设施存在着很大的资金缺口。据麦肯锡的研究人员说，2017年至2030年期间，预计每年需要1500亿美元，才能满足美国所有基础设施的需求。

其中，在交通运输方面的资金投入会是最大规模的。

美国政府问责局(U.S. Government Accountability Office)发现，在美国，近四分之一的桥梁存在缺陷；其中10%的桥梁结构上有缺陷，14%的桥梁功能陈旧。

美国交通部交通统计局(Bureau of Transportation Statistics)的数据则显示，美国机场的航空基础设施不堪重负，在2019年，高达20%的到港和离港航班出现延误状况。

此外，美国的铁路系统更是一团乱麻。

由于美国的铁路系统的商业化程度高，大部分都被私人货运业所把控，铁路公司会把重心放在更盈利的货运业上面，这直接导致客运方面的巨大需求得不到重视。

另外，美国的水电基础设施系统也面临着严重压力。

据美国环境保护署估计，未来十年内，美国的饮用水、废水和灌溉系统将需要6320亿美元的额外投资；满足全国四分之一以上货运需求的港口和水道，现正面临着越来越多的延误；日益严重的停电正在给美国造成数十亿美元的经济损失。

最后，美国还存在着“宽带鸿沟”，即农村和低收入社区仍然缺乏可靠、快速的互联网基础设施。

一份2020年联邦通信委员会的报告发现，大约1800万美国人无法接入任何宽带网络，其中大多数生活在农村偏远地区；其他的估计则表明，无法接入宽带的人数可能是这个数字的两倍还要多。

因此，现在美国两党的州长们都将互联网接入列为本州的优先事项，并提出了耗资数千万美元的建设计划。

美国的基础设施和国际上相比如何？

就基础设施而言，美国整体上落后于其他发达国家。

世界经济论坛的《全球竞争力报告》显示，2019年，美国在基础设施质量的广义衡量指标上排名全球第13位，低于2002年的第6位，落后于法国、德国、日本、西班牙、阿联酋和英国等国。

美国基础设施的质量也相对较低，给企业、工人和旅客都带来了影响。比如，美国客运列车的平均速度只有欧洲高铁的一半；全球排名前50位的机场中，美国只有4家，其中国内排名第一的机场在国际上排在第30位。

截止2040年，预计G20国家在基础设施上的开销

在互联网接入方面，美国也是国际社会上的“差生”，世界经济论坛将美国的宽带覆盖率列为全球第18位。

美国不仅互联网接入率低，网速慢，价格还昂贵。一些人将此归因于美国大多数市场缺乏竞争，而这些市场中通常只有一家互联网提供商提供服务。

另一些人则认为，由于联邦政府的互联网法规不一致，这阻碍了电信公司在运行宽带线路的成本更高的农村地区投资建设更好的基础设施。

其实，美国和其他国家基础设施之间的差异从其投入比例中就可见一斑。平均而言，欧洲国家在基础设施建设和维护上的支出占国内生产总值的5%，而美国仅为2.4%。

中国基础设施的平均支出甚至约占其GDP的8%，并且还会随着中国经济复苏而日益增加；中国提出的“一带一路”倡议也在帮助沿线国家修建基础设施，进一步提升中国的国际影响力。

甚至连澳大利亚、加拿大、法国和英国也制定了有关基础设施的国家框架，允许中央政府以美国分权体制难以做到的方式，指导和优先安排基础设施项目。

美国的基础设施投资在GDP中的比重正在下降

美国的基础设施是如何获得资金支持的？

美国与其他工业化国家的不同在于，它较少依赖地方和国家支出来满足其基础设施需求。

大多数欧洲国家的基础设施建设资金，大部分都来自国家层面，而美国公共基础设施的资金只有25%来自联邦政府，这使得经常资金短缺的地方政府不得不承担更多的投资和维护成本。

美国为交通基础设施提供资金的主要机制则是通过直接向各州拨款，通过1956年成立的公路信托基金(HTF)来支付。

HTF是通过天然气税和其他交通相关的税收筹集资金（注：近20年来天然气税一直没有增加），并将其大部分用于公路和高速公路，小部分用于公共交通项目（约20%）。

但分析人士表示，HTF正面临破产，最快在2022年将出现超过60亿美元的赤字。

联邦和地方政府在基础设施的开销对比

其次，联邦政府往往以一些间接的方式支持基础设施，比如说通过融资机制或税收激励。

这些措施包括1998年《运输基础设施融资和创新法》，该法案为地方政府提供了低利息贷款和其他，可用于资助其基础设施项目。据统计，自该法案颁布以来，联邦政府已经提供了近250亿美元的融资。

联邦政府还支持市政债券市场，这是地方政府开展基础设施项目的主要融资来源。各州和城市发行债券，以此从私人投资者那里筹集资金；华盛顿则给予这些债券一些税收优惠，甚至对市政债券的利息，免征联邦税。据估计，联邦政府每年要花费高达370亿美元来支持市政债券市场。

最后，正在有越来越多的基础设施项目由政府和企业共同开发，这种框架被称为公私伙伴关系(Public-private Partnerships, P3s)。

在这种模式下，公司和企业从国家那里获得了建设基础设施的特许权，以及对其收取通行费或使用费的权利，以换取运营和维护的责任。

围绕基础设施投资在争论不休些什么？

许多专家认为，美国政府必须大幅增加开支，以解决基础设施赤字。

然而这样的提案往往会引发两党矛盾：

民主党支持更多的直接投入，无论是通过债务融资还是提高税收；

而共和党人则普遍认为，应通过鼓励更多的企业发展扩大业务，以更低的成本取得更好的成果。

许多经济学家则支持通过增加用户收费来提高收入（如通行费）。他们认为，要求用户承担更多的国家基础设施成本，既能提高收入，又可鼓励更有效地利用资源。

在联邦层面，最常见的建议是要求增加天然气税；各州还可以增加对收费公路的使用，以提高公路养护的收入。

而在谁应当担起基础设施投资的责任的问题上，一些经济学家对联邦政府表示担忧，因为他们在历史上见过太多的反面教材，官员们出于政治利益而浪费了基础设施的投资。

他们认为，联邦政府的支持是在刺激各州建设他们并不需要的东西，到头来又难以维持下去。反之，联邦政府应当减少繁文缛节，把筹集公共资金的责任归还给更有能力的州政府。

这样一来，地方政府能通过提高地方税收、发行债券或推进公私伙伴关系来筹集公共资金，而不是明知道自己还不上、还要从联邦政府借钱。

而另一些专家则支持联邦政府发挥更大的作用。

他们表示，对基础设施管理的进一步本地化将扩大各州在基础设施质量方面的差距，因为各州的气候、设备使用频率以及富有程度都各有不同，这意味着各州的基础设施需求和能力各不相同。

在这种情况下，只有联邦政府才有更好的能力管理大规模的基础设施项目。因为，联邦政府就算出现赤字也可以继续运行下去，但其他所有州和地方政府都必须小心翼翼平衡预算，开源节流。

基础设施投入在联邦总投入中的占比逐年走低

有分析人士表示，仅仅依靠公私伙伴关系和私人融资是完全不够的，比如在维修方面，这些项目的盈利能力不太可能吸引来私人投资者。

正如美国对外关系委员会的副高级研究员海迪·克里博·雷迪克(Heidi Crebo-Rediker)所说的，美国并没有将主要基础设施交由私人负责的传统，这会造成持久的政治障碍。

值得一提的是，国会中有一项提案得到了不少支持，即建立一个国家基础设施银行。这个银行将会是一家联邦企业，为基础设施项目提供廉价、长期的融资。

支持者认为，这可以弥补断裂的地方支出，协调跨州的项目，也使华盛顿有更大的能力优先考虑重要项目。

当然，质疑的声音依旧存在，他们舍不得放弃各州一直使用的市政债券。更何况市政债券的确能提供非常廉价的融资，而且现在的利率更是接近历史低点。

拜登总统的提议是什么？

特朗普政府曾经提出了几项雄心勃勃的基础设施计划，其中包括提议在去年4月宣称要推行的“基建法案”，声称要为基础设施投资2万亿美元。尽管他确实采取了行动，试图通过简化监管审查来刺激投资，但收效甚微。

现任总统拜登在竞选时承诺美国将会“重建得更好”，并于2021年3月公布了一项2万亿美元的基础设施计划的具体内容，这被他称为是“美国一代人只有一次的投资”。

拜登的计划中包括6000多亿美元的资金，用于升级道路和桥梁、铁路、机场和供水系统等实体基础设施。

拜登也在推动扩大基础设施的领域，向一些无形的基础设施进行了投资，其中包括工人培训、研究和激励制造业等。他还投资了大约4000亿美元用于照顾老人和残疾人。

此外，气候变化是拜登计划中的重中之重，他拨出了数千亿美元用于美国电网的现代化改造，并在全国范围内推动使用电动汽车。

为了支撑起他的宏伟计划，拜登提议将美国公司的税率从21%提高到28%。美国政府还提出了一项新的全球最低企业税和其他措施，以打击为了少交税而向海外转移的公司。

然而，众口难调，这一计划一出就遭到众人反对。其中多数的反对意见来自共和党议员，这使得拜登争取国会批准的努力日益复杂化。

共和党高层表示，拜登的计划需要大幅削减，并将重点放在道路和桥梁等传统基础设施项目上；应当通过使用费等其他收入来源提供资金，而不是增加税收。

另外，一些进步派议员则批评，拜登的计划在解决住房和气候变化等问题上还是做得不够。